ORGANİZE SANAYİ BÖLGELERİNDE TÜZEL KİŞİLİK VE KANUN DEĞİŞİKLİĞİ TASARI TASLAĞININ DEĞERLENDİRİLMESİ

Nusret İlker ÇOLAK*

GİRİŞ

Devlet ulusal kaynakların verimli bir şekilde kullanılmasını sağlayabilmek için gerekli tespit ve planlamaları yaparak, ulusal kalkınmanın gerçekleştirilmesini sağlayacak tedbirleri almakla görevlidir(AY m.167). Devletin yerine getirmek zorunda olduğu bu görevlerin kamu kaynaklarıyla gerçekleştirilmesi her zaman olanaklı olmaz ve çoğunlukla da tercih edilmez ve özel sektör tarafından gerçekleştirilmek istendiği sürece de tercih edilmemelidir. Düzenli ve planlı bir ekonomik kalkınmayı kamu yatırımları dışında gerçekleştirebilmenin yollarından biri de özel sektör yatırımcılarının yatırım yapmaya yönlendirilmesi ve teşvik edilmesidir. Devlet özel hukuk kişilerinin yatırımlarını toplumsal gereksinimleri karşılayacak şekilde planlayarak çeşitli yöntemlerle özendirmeyi tercih etmektedir. Ulusal ekonomik kaynakların ekonomik kalkınmaya yönlendirmesinin yanında uluslar arası sermayenin de ülkeye çekilmesi ve yatırıma yönlendirilmesi de devletin hedefleri arasındadır. Uluslar arası sermayenin ülkeye çekilmesi yönündeki düzenleme gerekliliği Avrupa Birliği uyum süreci[1] bağlamında öne çıkmıştır.

Özel sektörün ekonomik yatırımları konusunda çekimser davranılan en önemli konu yatırımların üretime dönme sürecinin en yavaş ve masraflı kısmı olan alt yapı tesislerinin kurulmasıdır. İdare, özel hukuk yatırımcılarının gereksinim duyduğu ve çoğunlukla yapmak istemediği alt yapıyı bir düzen içerisinde kamu olanaklarıyla gerçekleştirmek ya da yatırımcıların katılımıyla daha ucuz ve verimli/işlevsel şekilde gerçekleştirmek için planlı yatırım bölgeleri kurma fikrini yaşama geçirmiştir. Organize Sanayi Bölgeleri fikri özel sektör yatırımlarının toplumsal öncelikler doğrultusunda teşvik edilerek, planlı bir şekilde, yatırımların olumsuzluklarını en aza indirerek, düzenli ve verimli olarak ekonomiye katılmasını sağlama amacından doğmuştur.

Yasa koyucu Organize Sanayi Bölgeleri Kanununda[2](OSBK) Organize Sanayi Bölgelerinin görev ve yetkilerini ayrıntılı bir şekilde düzenlemiş ve bölgelerin özel hukuk tüzel kişiliğine sahip olduğunu hükme bağlamıştır(OSBK m.5). Organize Sanayi Bölgelerinin özel hukuka tabi bir özel hukuk kişisi olarak düzenlemenin tüzel kişiliğe tanınan yetkiler nedeniyle kimi sorunlara yol açması kaçınılmaz olduğundan, tüzel kişiliğin niteliği üzerinde tartışmalar yaşanmıştır. Yaşanan sorunların çözülebilmesi için idare, yeni bir Organize Sanayi Bölgesi Kanunu değişiklik tasarı taslağı hazırlama yoluna gitmiş ve Organize Sanayi Bölgelerinin tüzel kişiliğini yeniden tanımlamıştır. Bu çalışmada yasama çalışmalarına yol gösterici olmak üzere mevcut durum ekseninde yeni yasa değişikliği taslak tasarısında yer alan, Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişiliğine ilişkin tanımlamaların değerlendirilmesi yapılacaktır.

 

 

I-ORGANİZE SANAYİ BÖLGELERİNİN TÜZEL KİŞİLİĞİ

Organize Sanayi Bölgeleri, kamu kurum ve kuruluşları temsilcileri, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarıyla sanayiciler tarafından kurulan dernek ve kooperatiflerin temsilcilerinin katılımıyla oluşan bir tüzel kişiliktir. Kimlerin katılacağı yasa koyucu tarafından belirlenmiş ve sınırlanmış olan bir tüzel kişilik olarak Organize Sanayi Bölgeleri karşımıza çıkmaktadır(OSBK m.4).

A-ORGANİZE SANAYİ BÖLGELERİ KANUNUNA GÖRE ORGANİZE SANAYİ BÖLGELERİ

Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu düzenlemesine göre “Organize Sanayi Bölgeleri;

a) İl özel İdaresinin,

b) Organize Sanayi Bölgeleri’nin içinde bulunacağı il, ilçe veya belde belediyesinin, Büyükşehirlerde ayrıca Büyükşehir belediyesinin,

c) İl ve ilçelerdeki mevcudiyet durumuna göre sanayi odası, ticaret odası veya ticaret ve sanayi odasının,

d) Sanayici dernek veya kooperatiflerinin,

Biri veya daha fazlasının temsilcilerince imzalı ve valinin olumlu görüşünü muhtevi kuruluş protokolünün Bakanlıkça onaylanmasıyla tüzel kişilik kazanır” (OSBK m.4). Yasa koyucunun iradesinden açıkça anlaşıldığı üzere, Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişiliklerinin kurulmasında merkezi idarenin taşra birimleri ve yerel yönetim idarelerinin belirleyiciliği ön plana çıkarılmış, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarıyla sanayicilerin oluşturdukları özel hukuk tüzel kişileri de kuruluş sürecine dahil edilmiştir. Türkiye’nin idari uygulamaları bağlamında Organize Sanayi Bölgelerinin kurulması dikkate alındığında kamu kurum ve makamlarının tamamen belirleyici oldukları sonucuna ulaşılır.

Kanun düzenlemesinde Organize Sanayi Bölgeleri; “kamu yararı gerekçesiyle adına kamulaştırma yapılabilen veya yaptırılabilen bir özel hukuk tüzel kişiliği”(OSBK m.5) olarak tanımlanmıştır. Bu tanımlama, Organize Sanayi Bölgelerinin kuruluşu, yasa koyucu tarafından belirlenmiş olan kurucuların nitelikleri ve tüzel kişiliğe tanınan yetkiler dikkate alındığında, tam olarak yerine oturmamaktadır. Kamulaştırma gibi en etkin bir kamu gücünü kullanma sürecine katılma durumunda bulunan bir tüzel kişiliğin özel hukuk tüzel kişiliği olarak tanımlanması isabetli olmamıştır[3]. Organize Sanayi Bölgelerinin tüzel kişiliğinin niteliğinin ne olduğuna ilişkin değerlendirmelerin isabetli yapılabilmesi için öncelikle bu tüzel kişilerin yetkilerinin irdelenmesine ve kamu tüzel kişilerinin sahip oldukları niteliklerin ortaya konulmasına gereksinim bulunmaktadır.

B-ORGANİZE SANAYİ BÖLGELERİNİN YETKİLERİ

Organize Sanayi Bölgeleri yasa koyucunun düzenlemesinde; “Sanayinin uygun görülen alanlarda yapılanmasını sağlamak, kentleşmeyi yönlendirmek, çevre sorunlarını önlemek, bilgi ve bilişim teknolojilerinden yararlanmak, imalat sanayi türlerinin belirli bir plan dahilinde yerleştirilmeleri ve geliştirilmeleri amacıyla, sınırları tasdikli arazi parçalarının gerekli alt yapı hizmetleriyle ve ihtiyaca göre tayin edilecek sosyal tesisler ve teknoparklar ile donatılıp planlı bir şekilde ve belirli sistemler dahilinde sanayi için tahsis edilmesiyle oluşturulan ve bu Kanun hükümlerine göre işletilen mal ve hizmet üretim bölgeleri” olarak tanımlanmaktadır(OSBK m.3).  Organize Sanayi Bölgesi tanımlaması tek başına bu tüzel kişiliğin kamusal yetkilerle donatılmaya gereksinim duyduğunu/duyacağını açıkça ortaya koymaktadır. Organize Sanayi Bölgelerinin kendilerinden beklenen işlevi görebilmesi, yüklenen amaca uygun yetkilerle donatılmasını gerektirmektedir[4].

Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişilik olarak, kuruldukları bölgede geniş yetkilere sahiptir. Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişiliğinin sahip olduğu yetkiler arasında önemli kamusal yetkiler de bulunmaktadır. Organize Sanayi Bölgelerinin sahip olduğu yetkiler kısaca şu başlıklar altında toplanabilir;

1-Planlama Yetkisi

Organize Sanayi Bölgesi sınırları içerisinde Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişilikleri mevzii imar planı ve parselasyon planı yapma yetkisine sahiptir. Organize Sanayi Bölgeleri tarafından hazırlanan planlar ve plan değişiklikleri Sanayi ve Ticaret Bakanlığının onayına sunulur. Organize Sanayi Bölgeleri tarafından hazırlanan planlar ve plan değişiklikleri il idare kurulunun kararıyla yürürlüğe konulur(OSBK m.4). Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişilikleri tarafından yapılacak imar planları Organize Sanayi Bölgesi alanının büyüklüğüne göre 1/5000 veya 1/2000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı olmak üzere iki aşamada gerçekleştirilir(OSB Uy. Yön.m.53)[5]. Organize Sanayi Bölgeleri sınırları içerisinde imar uygulamalarında 1/1000 ölçekli imar uygulama planı esas alınır. İmar planları hazırlanırken Organize Sanayi Bölgeleri’nin özelliği ve gelecekteki ihtiyaçları göz önüne alınarak Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarafından hazırlanan imar planı teknik şartnamesine göre hareket edilir(OSB Uy. Yön.m.55).

Organize Sanayi Bölgeleri alanlarındaki arsaların parselasyon işlemleri Organize Sanayi Bölgesi Uygulama Yönetmeliği hükümlerine göre Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişilikleri tarafından gerçekleştirilir(m.62-66).

2-Ruhsat Verme ve Ruhsata Aykırılıkların Giderilmesi Yetkisi

Organize Sanayi Bölgesi sınırları içerisinde yürürlüğe giren mevzii imar planına göre arazi kullanımı, yapı ve tesislerinin projelendirilmesi, inşası ve kullanımıyla ilgili ruhsat ve izinler Organize Sanayi Bölgelerince verilir ve denetlenir(OSBK m.4). Yasa koyucu, Organize Sanayi Bölgesi alanlarındaki arazilerin kullanılmasına ilişkin izinler, yapı ve tesislerin projelendirilmesi, yapılarla ilgili inşaat ruhsatları ve kullanım izinleri konusunda Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişiliğini yetkilendirmiştir. Organize Sanayi Bölgesi yönetimi vermiş olduğu izin ve ruhsatlara aykırı kullanım ve yapılaşma olup olmadığını da denetlemekle yükümlü ve yetkilidir.

Organize Sanayi Bölgesi sınırları içerisinde inşaat yapacak olan katılımcılar, Organize Sanayi Bölgesi bölge müdürlüğüne gerekli belgeleri hazırlayarak başvuruda bulunmak ve ruhsat almak zorundadırlar. Gerekli inşaat izni alınmadan yapılan inşaatlar kaçak inşaat olarak muamele görür(OSB Uy. Yön.m.69). Mevcut binalarda esaslı tamir ve tadilat yapılması imar planı ve yürürlükteki mevzuata uygun olarak olanaklıdır. Mevcut binalarda yapılacak tamir ve tadilatlar için de inşaat ruhsatı alınması zorunludur(OSB Uy. Yön.m.70).

Ruhsatsız veya ruhsata aykırı yapılmış yapılar Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişiliği tarafından tanınan süre içerisinde mevzuata uygun hale getirilmediği takdirde yapının mevzuata aykırı kısımları derhal Organize Sanayi Bölgesi tarafından yıktırılır ve masraflar katılımcıdan alınır(OSB Uy. Yön.m.76)[6]. Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişiliği tarafından yapılacak yıkımlar 4562 Organize Sanayi Bölgesi Kanunu kapsamında düzenlenmiş bulunan plan ve ruhsata aykırılıklara ilişkindir[7]. 3194 Sayılı İmar Kanununda düzenlenmiş bulunan yıkım ve idari para cezası verme yetkisi Organize Sanayi Bölgesi tarafından kullanılamaz[8].

3-Alt Yapı Kurma ve İşletme Yetkisi

Organize Sanayi Bölgelerinin ihtiyacı olan elektrik, su, kanalizasyon, doğalgaz, arıtma tesisi, yol, haberleşme, spor tesisleri gibi alt yapı ve genel hizmet tesislerini kurma ve işletme, kamu ve özel kuruluşlardan satın alarak dağıtım ve satışını yapma, üretim tesisleri kurma ve işletme hakkı sadece Organize Sanayi Bölgesinin yetki ve sorumluluğundadır. Organize Sanayi Bölgesi sınırları içerisindeki tesis ve işletmelerin altyapı gereksinimi konusunda bağımsız hareket etme olanakları yoktur. Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişiliği tarafından sağlanan hizmetleri Organize Sanayi Bölgelerinden almak zorunluluğu bulunmaktadır. Ancak, atıkların ortak arıtma tesisinin kabul edebileceği standartlara düşürülmesi amacıyla münferiden ön arıtma tesisi yapılması gereksinimi söz konusu olursa bu tesisler katılımcılar tarafından kurulur.

Organize Sanayi Bölgesinde yer alan kuruluşlar, alt yapı ihtiyaçlarını Organize Sanayi Bölgesinin tesislerinden karşılamak zorundadır. Organize Sanayi Bölgesinin izni olmaksızın alt yapı ihtiyaçları başka bir yerden karşılanamaz ve bu amaçla münferiden tesis kurulamaz. Bu kuruluşlar kendilerine tahsis edilen alt yapı kullanma hakkını başka kuruluşlara devir ve temlik edemez ve başkalarının istifadesine tahsis edemez(OSBK m.20).

4-Arsa Satışı ve Tahsisi Yetkisi

Organize sanayi bölgelerinde arsa satışları ve tahsisleri Organize Sanayi Bölgeleri tarafından gerçekleştirilir. Organize sanayi bölgelerinde arsa satışları, müteşebbis heyetin belirleyeceği ilkeler doğrultusunda yönetim kurulunun yetki ve sorumluluğu altındadır. Arsa satışları konusunda Sanayi ve Ticaret Bakanlığına bilgi verilir(OSBK m.15). Arsa satışı talebinde bulunan kişilerce kurulacak işletmelerin Organize Sanayi Bölgesi standartlarına uygun olmaması durumunda talepler reddedilir(OSB Uy. Yön.m.90–94).

Katılımcılara arsa tahsisi Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelik hükümleri doğrultusunda Organize Sanayi Bölgesi müteşebbis heyeti tarafından gerçekleştirilir. Bakanlık gerekli gördüğü takdirde, Organize Sanayi Bölgesinde yer tahsis edilecek özel ya da tüzel kişilerin temel vasıfları ile iştigal konularını kuruluş protokolünde belirleyebilir(OSBK m.18). Katılımcılara tahsis veya satışı yapılan arsalar hiçbir şekilde tahsis amacı dışında kullanılamaz. Bu arsalar katılımcılar ve mirasçıları tarafından borcun tamamı ödenmeden ve tesis üretime geçmeden satılamaz, devredilemez ve temlik edilemez.

Arsanın borcu bitirilmeden ve üretime geçilmeden satılamayacağı, devredilemeyeceği ve temlik edilemeyeceği tapuya şerh edilir. Arsa tahsis ve satışının şirket statüsündeki katılımcılara yapılması halinde, borcu ödenmeden ve tesis üretime geçmeden arsanın satışını ve spekülatif amaçlı işlemlerle mülkiyet hakkının devrini önlemeye yönelik tedbirleri almakla Bakanlık yetkilidir. Ancak, arsa tahsisi veya satışı yapılan firmanın tasfiyesi halinde, firmanın katılımcı vasfını taşıyan ortağına veya ortaklarına tahsis hakkının devri mümkündür. Bu konudaki işlemlerin muvazaalı olup olmadığını tetkikle ve sonucuna göre gerekli tedbirleri almakla Sanayi ve Ticaret Bakanlığı yetkilidir.

Organize Sanayi Bölgelerinde arsa satışı ve tahsisi konularındaki yasaklara aykırılığın mahkemece tespiti halinde, arsa kimin tasarrufunda olursa olsun tahsis veya satış tarihindeki bedeli ile geri alınarak bir başka katılımcıya tahsis veya satışı yapılır. Geri alınan arsalarla ilgili olarak alınmış olan ödemeler ödeme tarihindeki miktarıyla sınırlı olarak ödenir. Zam, faiz vb. her hangi bir ek ödeme yapılmaz(OSB Uy. Yön.m.98).

5-Kamulaştırmaya İlişkin Yetkiler

            Organize Sanayi Bölgeleri, yasa koyucunun tüzel kişilik tanımlamasına paralel ve tanımlamayı da aşar bir şekilde, kamu gücünün bireysel haklar üzerinde en etkin müdahale görünümlerinden biri olan kamulaştırma yapabilme yetkisini kullanabilmektedir. Bir başka çalışmada, Organize Sanayi Bölgelerinin kamulaştırma yetkisi ayrıntılı olarak incelenmiş ve irdelenmiş olduğundan ayrıntılı olarak üzerinde durulmayacaktır[9].

C-KAMU TÜZEL KİŞİLERİNİN NİTELİKLERİ

Organize Sanayi Bölgelerinin sahip olduğu tüzel kişiliğin niteliklerinin doğru olarak tanımlanabilmesi için öncelikle kamu tüzel kişilerinin niteliklerinin bilinmesinde yarar vardır. Kamu tüzel kişilerinin sahip oldukları ya da olmaları gereken nitelikleri kısaca incelemek yerinde olacaktır[10].

 

1-Kanunla ve Kanunun Verdiği Yetkiye Dayanılarak İdari Kararla Kurulma ve Kaldırılma

Kamu tüzel kişilerinin yerine getirmekle görevli oldukları konuların kamu yararıyla ve kamu düzeniyle yakından ilgili olması, kurulacak yapının kamu gücü kullanacak olması ve kamu kaynaklarının yeni bir alanda harcanması sonucunu doğurması bu tüzel kişilerin egemenliği kullanma konusunda yetkilendirilmiş bulunan yasamanın iradesiyle kurulmasını gerektirmiştir. Yasama iradesi olmadan kurulmuş bulunan kamu tüzel kişileri demokratik hukuk devletiyle çelişki oluşturacaktır. Kamu tüzel kişilerinin yasama iradesiyle kurulmak zorunda olması, bütün ayrıntıların yasalarda tanımlanması anlamına gelmemekte, yasa koyucu tarafından belirlenen çerçeve içerisinde idari kararla kurulmasına da olanak sağlanmaktadır.

Kamu tüzel kişileri kurulmalarındaki yönteme paralel olarak ortadan kaldırılabilmektedir.

2-Kendi Bütçesine, Personeline ve Araç-Gerecine Sahip Olma

Kamu tüzel kişileri, yüklendikleri görevleri yerine getirebilmek için gereksinim duyacağı personel, araç- gereç ve bütçeye sahip olmak zorundadırlar. Kamu tüzel kişileri yüklendikleri görevleri kendi başlarına yerine getirebilecek şekilde kurulmak zorundadırlar. Görevlerinin gerektirdiği, araç-gereç, personel ve ekonomik kaynağa bağımsız olarak sahip bulunmayan tüzel kişilerin bağımsız olarak varlık kazanmalarına da gerek yoktur.

3-Görev Alanlarının Özel Nitelikler Taşıması

Kamu tüzel kişilerinin devlet tüzel kişiliğinden ayrı tüzel kişiliğe sahip olmasının çeşitli gerekçeleri olabilirse de temel gerekçeler; i-kamu tüzel kişilerinin merkezi idarenin görev ve örgütlenme karmaşası içerisinde çözülemeyecek kadar teknik bir konu olması ve bu durumun gerektirdiği teknik alt yapı ve uzmanlaşmanın sağlanması, ii-Ayrı bir kamu tüzel kişisinin görev alanı olarak düzenlenen konunun siyasi etkilerden uzak tutulması zorunluluğu olarak karşımıza çıkmaktadır.

Yeni bir kamu tüzel kişiliği kurulurken yasa koyucu, gereksinim duyulan kamusal faaliyetin mevcut idari yapılanma içerisinde yürütülebilir olup olmadığını dikkatli bir şekilde karara bağlayarak karar almalıdır. Merkezi ya da yerel yönetimlerin yürütebileceği bir kamu görevi için yeni kamu tüzel kişisi kurulması yerinde olmayan bir yaklaşımdır. Yeni bir kamu tüzel kişiliği mevcut idari yapılanmanın görev ve faaliyet kapsamıyla bağdaştırılamayan yeni bir kamusal faaliyet olarak karşımıza çıkmalıdır. Farklı bir kamu tüzel kişiliğinin kurulmasına gerekçe olan kamusal görevin gerektirdiği kamu tüzel kişilerinin farklı coğrafi alanlarda birden çok kurulmak zorunda olması, yeni bir kamu tüzel kişiliği kurulması olarak algılanmamalıdır. Yeni kamu tüzel kişisinden kastedilen yeni bir tür kamu tüzel kişiliğidir.

Bu bağlamda merkezi idarenin görev dağılımına göre şekillendirilmiş bulunan bakanlıkların ana hizmet alanlarının ayrı kamu tüzel kişiler olarak yapılandırılması yönünde bir uygulamanın isabetli bir düzenleme olarak kabul edilmesi mümkün değildir.

3-Kamu Gücünü Kullanma

Bir tüzel kişiliğin kamu tüzel kişisi olup olmadığının belirlenmesinde en önemli ölçütlerden biri de, görev gereği tanınan yetkilerin kapsamında kamu gücüne dayanarak karar alabilme ve uygulamalarda bulunabilme yetkisinin bulunmasıdır. Bir tüzel kişilik, muhataplarının hukuki durumlarını onların rızası olmaksızın tek taraflı bir kararla değiştirebilme gücüne sahipse, aldığı kararlar yargı yeri tarafından ortadan kaldırılmadıkça hukuka uygun kabul ediliyorsa ve gerektiğinde zor kullanmayı da içerecek şekilde aldığı kararı icra edebiliyor ya da icra edilmesi için kolluk birimlerini harekete geçirebiliyorsa ortada bir kamu tüzel kişiliğinin varlığı açıktır.

4-Vesayet Denetimine Tabi Bulunma

Kamu tüzel kişilerine tanınan yetkilerin hukuk dışı kullanımının önlenmesi ve idarenin işleyişinde birliğin sağlanması için vesayet denetimi uygulanır. Vesayet denetimi yasa koyucunun iradesi doğrultusunda kapsamı şekillenen bir denetim türüdür. Yasa koyucunun belirlediği makamlar tarafından, yasa koyucu tarafından belirlenen sınırlar içerisinde kullanılan sınırlı ve istisnai bir denetimdir. Vesayet denetimi kimi durumlarda hiyerarşi sayılacak kadar kamu tüzel kişisinin iç işlerine müdahale edebilmeye olanak verecek şekilde karşımıza çıkabileceği gibi, çok sınırlı bir denetime olanak verecek şekilde de karşımıza çıkabilir.

5-Üyelik ya da Katılım Zorunluluğu

Kamu tüzel kişilerinin faaliyet alanı içerisinde bulunan konuda çalışmalarda bulunmak ya da sunduğu hizmetlerde ve kolaylıklardan yararlanmak için katılım ya da üyelik zorunluluğu da kamu tüzel kişilerinin bir başka özelliğidir. Özel hukuk kişilerine katılma konusunda bir zorlama söz konusu olmazken, kamu tüzel kişilerine katılım zorunlu olarak karşımıza çıkmaktadır.

6-Kamu Yararı Amacı

Kamu tüzel kişilerinin faaliyetleri tartışmasız olarak kamu yararına yönelik olarak gerçekleştirilir. Kamu yararı dışında bir amacın gerçekleştirilmesine yönelik olarak kamu tüzel kişisi kurulamaz. Kamu yararı amacının genel kamu yararı olması ya da özel olarak yasalarda gösterilmiş bulunması önem taşımamaktadır.

D-ORGANİZE SANAYİ BÖLGELERİNDE KARMA TÜZEL KİŞİLİK

Organize sanayi bölgelerinin hukuki statüsünün ne olduğunun bilinmesi, uygulanacak hukuk ve uyuşmazlıkların çözüme kavuşturulması açısından önem taşımaktadır. Organize sanayi bölgelerinin bir tüzel kişilik olduğu konusunda duraksama bulunmamakla birlikte, tüzel kişiliğin kamu hukukuna mı, yoksa özel hukuka mı tabi olduğu konusu yeterince açık değildir. Organize sanayi bölgeleri yasa koyucu tarafından özel hukuk tüzel kişisi olarak tanımlanmasına rağmen(OSBK m.5), kuruluş aşamasında, mutlak olarak kurulduktan sonra da belli bir süre kamu kurum ve kuruluşlarının yönetime hâkim olmaları, yasanın verdiği yetkiye dayanılarak idari işlemle kurulmuş olmaları, sahip olduğu üstün yetkiler, tanınan ayrıcalıklar ve çalışanların hukuki durumları dikkate alındığında özel hukuk tüzel kişiliği tanımlamasının tam olarak yerine oturmadığı görülmektedir[11].

Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu, Organize Sanayi Bölgeleri adına kamu yararı gerekçesiyle kamulaştırma yapılan veya yaptırılabilen özel hukuk tüzel kişileri olarak tanımlamıştır(m.5)[12]. Yasa koyucunun özel hukuk tüzel kişiliği olarak kabul etmesine karşılık, aynı kanun içerisinde organize sanayi bölgelerinin kuruluş protokolünün neredeyse tamamen kamu tüzel kişilikleri tarafından şekillendirilmiş olması(m.4), adına kamulaştırma yapılabilen ya da yaptırılabilen bir tüzel kişilik olarak tanımlanması ve bu yönüyle etkin bir kamu gücü kullanımı olan kamulaştırma sürecine aktif olarak katılma(m.5), organlarının ve bu organların işleyişinin yasa koyucu tarafından ayrıntılı olarak düzenlenmiş olması(m.6–11), mali konulara ilişkin ayrıntıların yasada yer alması(m.12–17), faaliyet konularında vergi, resim ve harçlardan muaf tutulması(m.21) ve Organize Sanayi Bölgesi görevlilerinin tüzel kişiliğin parasal değerleri üzerinde işledikleri suçlardan dolayı, yargılanmasında kamu görevlisi olarak kabul edilmeleri(m.22) yönünde düzenlemeler de getirmiştir. Organize Sanayi Bölgelerinin görevleri başlığında görüldüğü gibi, sayılanlara ek olarak, Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişiliği, görev sınırları içerisinde olmak kaydıyla imar düzenlemeleri yapma, ruhsat verme ve yıkım kararı alma gibi idarenin en etkin kamu gücü kullanım alanı olan kolluk alanında da görevler üstlenmekte ve yetkiler kullanmaktadır. Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişilikleri için belirlenen taşınmazların hazine ya da diğer kamu tüzel kişilerine ait olması durumunda taşınmazların bedelsiz ya da pazarlık yöntemiyle devredilebileceği ve devamında özel hukuk kişilerine ait taşınmazların kamulaştırma kanununa göre kamulaştırılabileceği düzenlenmiştir(m.4). Bu düzenlemeden anlaşılan mülkiyeti kamuya ait taşınmazların mülkiyetinin kamulaştırma harici yollarla Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişiliğine geçeceğidir.

Organize sanayi bölgeleri, idareyle olan ilişkilerinde özel hukuk tüzel kişilerinden farklı uygulamalara ve muafiyetlere muhatap olmaları, kamu yararı amacına yönelik olarak faaliyet göstermeleri ve kar amaçlarının bulunmaması, organlarının faaliyetlerinin ayrıntılı bir şekilde düzenlenmesi tercih edilerek kanuni idare ilkesinin uygulama alanı bulduğu izleniminin verilmesi nedeniyle özel hukuk tüzel kişiliklerinden farklı bir görünüme sahiptirler[13]. Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişiliğinin sahip olduğu yetkiler daha önce değinilmiş bulunan kamu tüzel kişilerinin nitelikleriyle büyük ölçüde örtüşen bir görünüme sahiptir. Kanunla kurulma, kamu yararı için faaliyette bulunma, kamusal yetkiler kullanma, bölge içerisinde yatırımda bulunabilmek için katılım zorunluluğu bulunması, görev alanının özel nitelik taşıması, Sanayi ve Ticaret Bakanlığının denetiminde bulunma nitelikleri dikkate alındığında Organize Sanayi Bölgelerinin kamu tüzel kişilerinin sahip olduğu nitelikleri taşıdıkları görülmektedir.

Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişiliğinin kamulaştırma süreci içerisinde yer alması başta olmak üzere, sahip olduğu ayrıcalıklar ve yetkiler dikkate alındığında özel hukuk tüzel kişiliğinden çok kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşuna benzemekte olduğu söylenebilir. Hatta organize sanayi bölgelerinin kuruluş ve işleyiş sürecinde sahip olduğu yetkiler ve ayrıcalıklar kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarından daha fazladır. Kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının kuruluşlarında, meslek kuruluşunun ait olduğu meslek mensupları aktif görev alırken, organize sanayi bölgelerinin kuruluşlarında kamu kurum ve kuruluşları ağırlıklı olarak görev almaktadırlar. Ayrıca, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının çalışma şekilleri, toplantılar, devam, üyeliklerin düşmesi vb. konular, ayrıntılı olarak yasa koyucu tarafından düzenlenmezken[14], Organize Sanayi Bölgelerinin çalışma yöntemleri ayrıntılı olarak düzenlenmiş bulunmaktadır.

Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişiliğinin kamu tüzel kişiliği karakteri taşımasında asıl etken, Organize Sanayi Bölgelerinin kuruluş sürecini tamamlayarak yönetimin katılımcılara geçmesine kadar olan süreçte sahip olduğu kamu gücü ve kullandığı yetkilerdir. Organize Sanayi Bölgesi içerisinde bulunan işletmelerin 2/3’nün faaliyete geçmesi üzerine, Organize Sanayi Bölgesi bölge müdürlüğünce konuya ilişkin faaliyet belgelerinin Sanayi ve Ticaret Bakanlığına iletilmesi üzerine toplanan ilk genel kurulda müteşebbis heyetin, yönetim ve denetim kurullarının görevi sona erer. Üretime geçmiş işletmelerin salt çoğunluğu müteşebbis heyetin görevine devam etmesini isterse müteşebbis heyet Organize Sanayi Bölgesi katılımcılarının temsilcisi üyelerin de katılımıyla görevine bir yıl daha devam eder. Genel kurul toplama hakkını elde etmiş olan Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişileri ilk genel kurul toplantısında Organize Sanayi Bölgesi kuruluş protokolünü Organize Sanayi Bölgesi ana sözleşmesi olarak değiştirerek gerçek anlamda bir özel hukuk tüzel kişisi haline gelirler. Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişiliğinin genel kurul toplama hakkını elde etmesinden sonra Organize Sanayi Bölgesi müteşebbis heyeti Organize Sanayi Bölgesi hakkında karar alma yetkisini kaybeder. Buna rağmen karar almaları durumunda aldıkları kararlar geçersizdir. Organize Sanayi Bölgeleri katılımcıların en az üçte ikisinin üretime geçmesine bağlı olarak genel kurul toplama hakkını elde ettikten sonra, karar organlarının işleyişinde Organize Sanayi Bölgesi Kanununda aksine bir hüküm bulunmaması durumunda, Türk Ticaret Kanunun Anonim Şirketlere ilişkin hükümleri kıyasen uygulanır(OSBK m.25).

Yasa koyucunun Organize Sanayi Bölgesi Kanununda getirmiş olduğu, açıklanan düzenlemeleri nedeniyle organize sanayi bölgelerini, genel kurul oluşturma hakkı elde edeceği ana kadar kullanmakta olduğu yetkiler nedeniyle, özel hukuk tüzel kişisi olarak tanımlamak oldukça zordur. Genel kurul toplama hakkını elde eden Organize Sanayi Bölgesi özel hukuk tüzel kişisi olduğu ve işleyişin özel hukuk hükümlerine göre yürütüleceği, Organize Sanayi Bölgesi organlarının işleyişinin Türk Ticaret Kanununun ilgili hükümleri doğrultusunda gerçekleşeceği konusunda duraksama bulunmamaktadır. Ancak, genel kurul toplama yeterliliğine ulaşmamış Organize Sanayi Bölgelerin işleyişinde hâkim olan ilkelere ve bu Organize Sanayi Bölgelerinin kullandığı yetkilere bakıldığında özel hukuk tüzel kişisi olarak faaliyet göstermedikleri, kamu yararı amacına/ülke kaynaklarının ülke kalkınması için verimli kullanılması amacına yönelik olarak faaliyet gösteren bir kamu tüzel kişisi görünümünde olduğu kolaylıkla görülecektir.

Organize Sanayi Bölgeleri Kanununda yer alan düzenlemenin bir özel hukuk kişisini tanımlamadığı açıktır. Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişileri karma bir görünüme sahiptir ve kamu gücüne dayanarak yaptığı işlemlerin tabi olacağı hukukun ve işlemlerin yargısal denetim mercilerinin doğru olarak belirlenebilmesi için mevcut düzenlemenin kaldırılması/değiştirilmesi gerekmektedir. Aksi takdirde kamu gücünü özel hukuka tabi olarak kullanan bir özel hukuk tüzel kişisinin karar ve uygulamalarının doğurduğu olumsuzluklar hukuk devleti ilkesinin varlığını tartışılır hale getirecektir[15].

 

 

II-ORGANİZE SANAYİ BÖLGELERİ KANUNU DEĞİŞİKLİK TASARI TASLAĞI

Avrupa Birliği uyum sürecinde gerçekleştirilen ve gerçekleştirilmesi gereken reformlar arasında Organize Sanayi Bölgelerinin yeniden düzenlenmesi de yer almaktadır. Türkiye’nin birliğe üye olma sürecinin hızlanması, ülkeye gelecek uluslar arası yatırımların güvenli bir şekilde gerçekleştirileceği bir ortamın sağlanmasının[16] yanında gelecek yatırımların teşvik edilmesi yönünde yeni düzenlemeler gerçekleştirilmesini de gerektirmiştir. Uluslar arası yatırımların Türkiye’ye gelişinin teşvik edilmesinde önemli faktörlerden biri de, planlı bir şekilde yatırım yapmaya elverişli, alt yapısı tamamlanmış organize yatırım alanlarının sunulmasıdır. Bu doğrultuda hükümet bir yasa değişikliği tasarısı hazırlama gereksinimi duymuş ve taslak metni tartışmaya açılmıştır. Tasarı taslağının genel olarak değerlendirilmesi konumuz dışında olduğundan, Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişiliğine ilişkin düzenleme yaklaşımları üzerinde durulacaktır.

A-TASARI TASLAĞINDA ORGANİZE SANAYİ BÖLGELERİ TÜZEL KİŞİLİĞİ

Organize Sanayi Bölgesi Kanunu Değişiklik Tasarısı Taslağının getirdiği önemli değişiklik önerilerinden biri de, Organize Sanayi Bölgesi tüzel kişiliği tanımlamasının yeniden düzenlenmesidir. Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu Değişiklik Tasarısı Taslağında yer alan düzenlemeye göre; “Organize Sanayi Bölgesi bu Kanunda belirtilen kamusal yetkileri kullanan ve adına kamulaştırma yapabilen özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren bir tüzel kişiliktir”. Yeni düzenleme tasarısı taslağında Organize Sanayi Bölgelerinin tüzel kişiliğinin özel ya da kamu olduğuna ilişkin bir ifade yer almamakta, buna karşılık kamusal yetkilerin kullanılması konusu açıkça düzenlenmektedir. Organize Sanayi Bölgelerinin kendi adlarına kamulaştırma yapabilmeleri için kamu yararı kararının Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarafından verileceği hükme bağlanmaktadır(OSBK Değişiklik Tasarısı Taslağı, 5.madde değişiklik önerisi).

B-TASARI TASLAĞININ DÜZENLEMESİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ

Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu Değişiklik Tasarısı Taslağında getirilmek istenen Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişilik düzenlemesi, mevcut düzenlemeye göre daha uygun bir tanımlama getirmekteyse de sorunların tamamen çözümlenmesine olanak sağlayacak bir düzenleme değildir. Sorunları tam olarak çözemeyecek olan düzenleme tasarısı taslağının yeni sorunlara yol açma tehlikesi de bulunmaktadır. Organize Sanayi Bölgeleri Kanunundaki mevcut düzenlemede Organize Sanayi Bölgeleri; “kamu yararı gerekçesiyle adına kamulaştırma yapılabilen veya yaptırılabilen bir özel hukuk tüzel kişiliği” olarak tanımlanırken, Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu Değişiklik Tasarısı Taslağında, Organize Sanayi Bölgeleri; “Kanunda belirtilen kamusal yetkileri kullanan ve adına kamulaştırma yapabilen özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren bir tüzel kişilik” olarak tanımlanmıştır.

Mevcut düzenlemede tamamen bir özel hukuk kişisi olarak düzenlenmiş bulunan Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişilerinin kamusal yetkileri kullanmaları ve özellikle de kamulaştırma sürecine bir kamu tüzel kişisi gibi katılmaları temel sorun olarak karşımıza çıkmakta çelişkilere yol açmaktadır. Buna karşılık yeni tasarı taslağı düzenlemesinde ise, kamu tüzel kişisi olarak açıkça tanınmasa da, örtülü olarak kamu tüzel kişisi olduğu kabul edilen Organize Sanayi Bölgelerinin yönetiminin, bir sanayi sitesi yönetimi olarak şekillenmesinden sonra da, kamusal yetkileri kullanmaya devam edecek olması sorunlara yol açacaktır. Organize Sanayi Bölgeleri müteşebbis heyetlerinin görevlerinin sona ermesinden sonra yatırımcı özel hukuk kişilerinin oluşturacağı sanayi bölgesi yönetiminin kamusal yetkiler kullanmalarının kabul edilmesi, özel hukuk tüzel kişisi olarak tanımlanan buna karşılık tamamen kamudan oluşan müteşebbis heyetin kamusal yetkiler kullanmasından çok daha çelişkili ve hukuka aykırı bir durum oluşturacaktır. Kamunun oluşturduğu bir özel hukuk tüzel kişisinin kamusal yetkiler kullanması, en azından faaliyetlerinin idare hukuku kurallarına belli oranda bağlı olması zorunluluğu karşısında kamusal yetkiler kullanılmasını kabul edilebilir hale getirir. Buna karşılık bir sanayi sitesi görünümündeki Organize Sanayi Bölgesi yönetim derneğinin, imara ilişkin düzenleme, ruhsat, yıkım gibi yetkilerle kamulaştırmaya ilişkin yetkileri kullanabilmesini kabul edebilme olanağı yoktur. Yeni düzenleme tasarısı taslağı, güncel sorunları çözme noktasında ileri bir adım olsa da yeni sorunları içerisinde barındırmaktadır.

 

SONUÇ

Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişilerinin kuruluş amaçlarına bakıldığında, bu tüzel kişilerinin kamu yararı doğrultusunda kamusal amaçlar gerçekleştirmek üzere yapılandırıldığı açıkça görülecektir. Yatırım yapma konusunda isteksiz olanların teşvik edilmesi, yatırım yapma isteği olmakla birlikte yatırımların gerektirdiği altyapı masraflarından dolayı yatırım yapamayan özel hukuk kişilerine katkı sağlanması Organize Sanayi Bölgelerinin temel işlevidir. Yatırımcıların teşvik edilmesine ek olarak sanayi yatırımlarının toplum düzeni ve sağlığı açısından doğuracağı olumsuzlukların önlenmesi de Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişiliklerinin önde gelen kamusal görevlerindendir.

Ülkenin ekonomik kalkınmasının sağlanmasına yönelik olarak yatırımların kolaylaştırılmasına yönelik alt yapının kurulması ve sanayi yatırımcılarının teşvik edilmesi süreçlerinin toplumsal yararla dengeli bir şekilde gerçekleştirilmesi görevi, doğal olarak görevle orantılı yetkilerin verilmesini gerektirir. Verilen görevlerin yöneldiği amacın kamu açısından taşıdığı önem, Organize Sanayi Bölgelerine kamusal yetkiler tanınmasını gerektirmiştir. Tanınan kamusal yetkilerin kullanım sürecinde Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişiliğinin mevcut düzenlemede özel hukuk tüzel kişisi olarak tanımlanması yerinde değildir. Kamulaştırma, imar, planlama, yıkım, ruhsat, arsa tahsisi ve tahsisi geri alım gibi pek çok yetkinin bir özel hukuk tüzel kişisine tanınmış olması Türk Hukuk Sistemiyle uyumlu değildir. Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişilerinin oluşumu, tanınan yetkiler, yetkilerin kullanımı ve denetimi dikkatlice incelendiğinde bu tüzel kişilerin, en azından müteşebbis heyetin görevlerinin sona ereceği ana kadar, kamu tüzel kişisi gibi faaliyet gösterdiği ve özel hukuk tüzel kişisi tanımlamasının düzenleme metniyle sınırlı kaldığı görülür.

Kanun değişikliği tasarısı taslağında önerilen düzenlemede ise, kamu tüzel kişiliği tanımlaması açıkça ortaya konulmasa da, kanunda tanınan kamusal yetkileri kullanan ve adına kamulaştırma yapabilen bir tüzel kişilik olarak düzenlemesi yerinde bir düzenleme olmuştur. Ancak, getirilmek istenen düzenleme yerinde olmakla birlikte yeterli değildir. Organize Sanayi Bölgeleri tüzel kişilerinin kamu tüzel kişisi olarak tanımlanması anlamına gelen ifadeler, müteşebbis heyetin görevi sona erdikten sonra soruna yol açabilecektir. Ortaya çıkması olası sorunların üstesinden gelebilmek için iki seçenek bulunmaktadır. Bunlardan birincisi; tüzel kişiliğin müteşebbis heyetin görevinin sonlanmasına kadar kamu tüzel kişiliği olduğunun ve Organize Sanayi Bölgesinin ilk genel kurulu toplayıp kendi yönetimini oluşturup, kuruluş protokolünü ana sözleşme olarak kabul etmesi kararının yeni bir özel hukuk tüzel kişiliği kuruluşu olarak kabul edileceğinin ve kamu tüzel kişiliğinin ilk genel kurul toplantısının beklenen sonuçları doğurmasıyla sona erdiğinin açıkça düzenlenmesidir. İkinci seçenek ise, kamu tüzel kişiliği tanımlamasını açıkça ortaya koymaksızın, değişiklik tasarısında olduğu gibi, sadece bir tüzel kişi olarak tanımlayıp, kamulaştırma, imar, alt yapı ve arsa tahsisi gibi konularda tüzel kişiliğe tanınan yetkilerin müteşebbis heyetin görev süresiyle sınırlı olduğu, ilk genel kurulda kuruluş protokolünün ana sözleşme olarak kabul edilmesiyle kamusal yetkileri kullanma hakkının son bulacağı yönünde bir düzenlemenin getirilmesidir. Belirtilen seçeneklerden birinin tercih edilmemesi durumunda, kamulaştırma ve imar kolluğu alanında bulunan ve kamu gücünün en etkin kullanıldığı alanlar[17] olarak kabul edilen alanlarda özel hukuk kişilerine doğrudan ya da dolaylı yetkiler tanınması sonucu ortaya çıkacaktır ve bu durumun kamu yararı açısından kabul edilebilirliği bulunmamaktadır.