BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNİN İMAR DENETİM YETKİLERİ

 

                                                                                  N. İlker ÇOLAK*

Belediyeler, belli bir coğrafi alanda, toplumun yerel nitelikli ortak genel ihtiyaçlarını karşılamak üzere görevlendirilmiş bulunan kamu tüzel kişileridir. Belediye kavramı, Arapçadan Türkçeye geçmiş bir kelime olup, belediyye iken belediye şeklini almıştır[1]. Bir beldeye ilişkin ortak genel nitelikli ihtiyaçların karşılanmasına yönelik olarak faaliyette bulunan bir yapılanma olduğundan dolayıdır ki adı belediye olarak şekillenmiştir.

Belediyeler belde sınırı olarak belirlenmiş bulunan alan içerisinde, toplumun beklentilerini karşılayacak faaliyetleri gerçekleştirmek üzere kurulmuşlardır. Kanun koyucu, belediye tüzel kişiliğinin kurulması yönünde iradesini ortaya koyarken, belediyelerin yerine getirmesi gereken görevlerin neler olduğunu da belirlemiştir. 5393 sayılı Belediye Kanununda belediyelerin yerine getirmesi gereken görevlerin neler olduğu kanun koyucu tarafından düzenlenmiş bulunmaktadır. Kanun koyucunun iradesinden açıkça anlaşılacağı üzere, belediyeler kurulmuş bulundukları beldelerin mahalli nitelikteki müşterek ihtiyaçlarını karşılayacaklardır. Mahalli nitelikli müşterek ihtiyacın genel çerçevesi, ihtiyacın belediyenin kurulmuş olduğu coğrafyada ortaya çıkması ve beldede yaşayanları genel olarak ilgilendirmesi olarak belirlenmiştir.

Belediye kurulan beldenin coğrafi ve nüfus olarak büyüklüğüne bağlı olarak, sunulan mahalli hizmetlerin ihtiyaçlara uygunluk bakımından niteliklerinde azalma ve sunuluş bakımından da güçlükler ortaya çıkabilmektedir. Belediyeler aracılığıyla hizmet sunulan beldelerin nüfuslarının artmasına paralel olarak genişlemesi sonucunda belde sınırlarının yakınlaşması ya da iç içe geçmesi söz konusu olabilmektedir. Birden çok belediyenin iç içe geçmesiyle birlikte yürütülen hizmetlerin koordinasyonu sorunu ortaya çıkmaktadır. Sınırdaş birden çok belediyenin kendi görev alanlarında yürüttükleri hizmetlerin koordinasyon ihtiyacı ve entegrasyon gerektiren hizmetlerin yürütülmesi büyükşehir belediyelerinin kurulması sonucunu doğurmuştur. Birden çok belediyeyi bünyesinde barındıran şehirlerde büyükşehir belediyesi kurulmak suretiyle hizmetlerin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi sağlanmak istenilmiştir. Kanun koyucu, büyükşehir belediyelerinin kurulma gerekçesini aynı yerleşim yerinde bulunan ilçe ve ilk kademe[2] belediyelerince yürütülen hizmetler arasında koordinasyon sağlanması olarak ortaya koymuştur[3]. Büyükşehir sınırları içerisinde bulunan belediyelerce yürütülen faaliyetlerin koordinasyonu, büyükşehir belediyelerinin düzenleme ve denetleme yapması şeklinde ortaya çıkmaktadır. Büyükşehir belediyeleri, büyükşehir sınırları içerisindeki belediyeler tarafından yürütülen hizmetler konusunda, hakemlik yapma, düzenleme, denetleme, müdahalede bulunma ya da doğrudan gerçekleştirme gibi çeşitli şekillerde koordinasyon görevini yerine getirmektedir. Koordinasyon görevi içerisinde imar planlama ve uygulama konusunun özel bir önemi bulunmaktadır.

I-BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNİN KURULUŞ AMAÇLARI BAĞLAMINDA BELEDİYELER ÜZERİNDE DENETİM YETKİSİ

Birden çok belediyenin oluşturduğu bir büyük kent içerisinde, yürütülen hizmetlerin etkinliği, verimliliği, ortak bir standarda ulaştırılması ve benzeri gerekçelerle büyükşehir belediyesi kurulmuştur. 5216 sayılı Kanunun Genel Gerekçesinde açıkça ortaya konulduğu üzere, birden çok belediyeyi bünyesinde barındıran anakent haline gelmiş yerleşim yerlerin ortaya çıkan trafik, konut azlığı/konut ihtiyacı, bütün kenti ilgilendiren ve tek elde yürütülmesi gereken hizmetlere ilişkin yetkilerin farklı idarelere dağıtılmış olması sorunlardan hareketle büyükşehir belediyeleri kurulmuştur[4].

Kamunun sahip olduğu kaynakların etkin ve verimli kullanılması, yürütülen/üretilen hizmetlerin beklentileri karşılayacak standartta olması, aynı yerleşim yerinde farklı belediye sınırları içerisinde yaşayan bireylerin farklı idari uygulamalara muhatap olmaması gerekliliği gibi gerekçeler büyükşehir belediyesini ortaya çıkarmıştır. Bahse konu gereklilikler doğrultusunda yapılandırılmış bulunan büyükşehir idarelerinin yapması gereken en önemli görev, büyükşehir sınırları içerisinde bulunan belediyelerin faaliyetlerinin koordinasyon sağlanması ve standartlara uygun olması bakımından düzenlenmesi, gözetim ve denetim altında bulundurulmasıdır. Büyükşehir sınırları içerisinde bulunan belediyelerin faaliyetleri arasında farklıkların, çatışma, yarışma ve benzeri sorunların ortaya çıkmasını önlemeye yönelik olarak öncelikle düzenleme yapma yetkisi karşımıza çıkar. Büyükşehir belediyesi tarafından diğer belediyelerin uyması gereken ilke ve kurallar ortaya konulacaktır.

Büyükşehir belediyeleri ilçe belediyeleri tarafından yürütülecek belediyecilik faaliyetlerinde uyulması gereken ilke ve kuralları belirledikten sonra konuların takipçisi olmaya devam edecektir. Büyükşehir belediyeleri, görev alanında bulunan diğer belediyeler tarafından yürütülen kamusal faaliyetler üzerinde gözetim ve denetim yetkisine sahip bulunmaktadır. Büyükşehir belediyeleri tarafından gerçekleştirilecek bu gözetim ve denetim yetkisi açık kanuni dayanak gerektiren yetkiler olarak, Büyükşehir Belediyesi Kanunu veya bir başka kanunda karşılığı bulunan yetkiler olarak karşımıza çıkmaktadır.

II-BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNİN İLÇE BELEDİYELERİNİN FAALİYETLERİ ÜZERİNDE SAHİP OLDUĞU DENETİM YETKİSİNİN HUKUKİ NİTELİĞİ

Büyükşehir belediyesi kurulmasına gereksinim duyulan yerleşim yerlerinde, belde halkının ortak genel ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulmuş aynı türden iki mahalli idare bulunmaktadır[5]. Kanun koyucu tarafından beldenin mahalli müşterek ihtiyacını karşılamakla görevlendirilmiş bulunan mahalli idarelerden büyükşehir belediyeleri koordinasyon ve kanunlarda verilen diğer görevleri yerine getirmek üzere kurulmuş bulunan yapılar olup ilçe belediyelerinin sahip olduğu bazı yetkileri devralmaktadır. Bir kısım mahalli müşterek ihtiyacın büyükşehir belediyeleri tarafından yürütülecek hizmetlerle karşılanmasının yanında ilçe belediyeleri tarafından gerçekleştirilecek faaliyetler üzerinde de denetim yapma yetkisi kanunlarda büyükşehir belediyesine verilmiştir.

Kanun koyucu, büyükşehir statüsüne sahip bulunan yerleşim yerlerinde, büyükşehir belediyelerinin, ilçe belediyeleriyle görev paylaşımı çerçevesinde sorumluluklar üstlenmesinin yanında, ilçe belediyelerinin faaliyetlerinin gözetim ve denetim altında bulundurulmasını da hükme bağlamıştır. Bu noktada büyükşehir belediyesi, ilçe belediyelerinin yürüttükleri faaliyetleri kendi yetki alanında bulunan faaliyetlere uygunluk bakımından denetlemektedir. İdari faaliyetlerin denetlenmesi denildiğinde hiyerarşi ve idari vesayet olarak iki farlı denetim yolu karşımıza çıkmaktadır. Büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyeleri üzerinde sahip olduğu yetkilerin bu bağlamda değerlendirilmesi ve niteliğinin belirlenmesi önem arz etmektedir.

1.Hiyerarşi Denetimi

Hiyerarşi denetimi, aynı kamu tüzel kişiliği içerisinde yer alan farklı idari makamların farklı tercihler ortaya koyma ihtimali karşısında, tüzel kişiliğin dışa yansıyan iradesinde çelişkili durumların ortaya çıkmasını önlemeye yönelik olarak getirilmiş bulunan bir idari denetimdir. Bu kapsamda hiyerarşik amirler, ast konumda bulunan kamu görevlilerinin özlük hakları konusunda işlem yapmak, emir vermek, işlemlerini denetlemek suretiyle hukuka uygunluğun ve yerindeliğin sağlanması hedeflemektedirler[6].

Hiyerarşi yetkisi aynı kamu tüzel kişiliği içerisinde kullanılan bir yetkidir. İki farklı kamu tüzel kişisi söz konusu olduğundan büyükşehir belediyelerinin yapmış olduğu denetimi hiyerarşi olarak tanımlama olanağı bulunmamaktadır. Ayrı kamu tüzel kişileri arasında gerçekleşen bir denetim olduğundan hiyerarşi denetimiyle örtüşmemektedir. Buna ilave olarak, büyükşehir belediyesinin sahip olduğu süresi içerisinde görevini yerine getirmeyen ilçe belediyesinin yerine geçerek işlem tesis edebilme yetkisi hiyerarşi yetkisini de aşan bir görünüme sahiptir. Hiyerarşi yetkisinin sınırlarının belirlenmesinde[7], yönlendirme, talimat verme ama yerine geçerek işlem tesis edememe kuralını da aşmakta olan bir yetkiyle büyükşehir belediyesi ilçe belediyesi yerine, onun yetkisinde olan bir konuda, kanunda verilen yetkiyle işlem tesis edebilmektedir. Hiyerarşi yetkisinde, üst makam alt makamda bulunan görevliler hakkında işlem tesis edebilmektedir. Büyükşehir belediyeleri ile ilçe belediyelerinin görevlileri arasında bu yönde bir yetki bulunmamaktadır. Bu açılardan değerlendirildiğinde, büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyelerinin faaliyetleri üzerinde sahip olduğu denetim yetkisini hiyerarşi olarak tanımlamak mümkün değildir.

2.İdari Vesayet Yetkisi

Büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyeleri üzerinde sahip olduğu, düzenleme, gözetim ve denetim yetkisini idari vesayetle kıyaslamak mümkündür. İdari vesayet, merkez konumunda bulunan kamu tüzel kişisinin yerel yönetim kuruluşu üzerinde sahip olduğu, düzenleme, onaylama, denetleme, değiştirerek onaylama, onayı reddetme, uygulamayı önleme gibi yetkileri içeren bir kavramdır[8]. Büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyelerinin faaliyetleri üzerinde yapmış olduğu denetim, klasik idari vesayet denetiminden farklılıklar taşımaktadır. İşlemleri onaylama, düzelterek onaylama, uygulamayı yönlendirme, eksikliklerin ya da aykırılıkların giderilmesini talep etme ve en sonunda görevinin gereğini yerine getirmeyen ilçe belediyesinin yerine geçerek işlem ya da eylem tesis edebilme yetkisi, büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyeleri üzerinde sahip olduğu yetkilerdendir. Özay, idari vesayet yetkisinin kapsamını belirlerken, istisnai de olsa, merkez konumunda bulunan kamu tüzel kişisinin yerel idare yerine geçerek karar alabileceğini ifade etmektedir[9]. Bu yetkilerin öğretide tartışılan idari vesayet yetkisiyle tam olarak örtüştüğünü söylemek mümkün değilse de, idari vesayet konusunda merkezi idarenin sahip olduğu ve son zamanlarda olmaya devam ettiği yetkilerle paralellik göstermektedir. Bir başka ifadeyle, ilçe belediyelerinin yapmış olduğu uygulamalar üzerinde büyükşehir belediyelerinin sahip olduğu denetim yetkilerinin benzerleri merkezi idareye de tanınmıştır. Özellikle imar planlama ve uygulama konusunda, büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyeleri işlem ve uygulamaları üzerinden sahip olduğu yetkilerden daha fazlası, belediye işlemlerine ilişkin olarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığına tanınmış bulunmaktadır[10]. Çevre ve Şehircilik Bakanlığının plan yapma, proje onaylama, ruhsat düzenleme gibi imar planlama ve uygulama alanında farklı başlıklar altında sahip olduğu yetkilerin kapsamlarının oldukça geniş olduğu ve yerel yönetimlerin özerklikleriyle bağdaştırılmasının güç olduğu noktalarında tereddüt yoktur.

Büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyelerinin uygulamaları üzerinde sahip olduğu, düzenleme, gözetim ve denetim yetkilerinin, yerine geçerek karar alma gücü nedeniyle genişletilmiş idari vesayet olarak isimlendirilmesi mümkün olmakla birlikte, Özay birbirine benzeyen ve aynı anda uygulanan iki denetimin var olduğu durumlarda, iki farklı isimlendirme yapmanın daha doğru olacağı görüşündedir. Buna göre; bir yerel yönetimin üzerinde vesayet yetkisi kullanan ve kanunla merkez konumu verilmiş bulunan bir kamu tüzel kişisinin denetimiyle merkezi idarenin vesayet denetiminin aynı anda uygulanması durumunda, vesayet yetkisi kullanan kamu tüzel kişisinin yetkisinin dışı idari denetim, merkezi idarenin yetkisinin ise idari vesayet olarak isimlendirilmesi önerilmektedir[11].

Büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyeleri üzerinde sahip olduğu düzenleme, gözetim, denetim ve uygulama yapma yetkisinin sınırları genişletilmiş bir idari vesayet yetkisi olduğu açıktır. Büyükşehir belediyesinin yetkisine paralel olarak, büyükşehir belediyeleri ve ilçe belediyelerinin uygulamaları konusunda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının düzenleme, gözetim, denetim ve yerine geçerek karar alma yetkisi olduğunda da tereddüt bulunmamaktadır. İlçe belediyelerinin faaliyetleri üzerinde büyükşehir belediyelerinin ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının sahip olduğu vesayet yetkisinin kapsamı konusunda ciddi bir farklılık bulunmamaktadır. Birbirine paralel yetkilerin kullanılmasında karşımıza çıkan merkez konumlu idarelerin merkezi idare olması ve yerel nitelikli bir kamu tüzel kişisi olmasından hareketle genel idari vesayet ve yerel idari vesayet şeklinde bir tanımlamanın daha yerinde olacaktır. Kullanılan yetkiler arasında açık bir fark bulunmaması nedeniyle merkezden kullanılan vesayete idari vesayet, kanunla yetkilendirilmiş bulunan kamu tüzel kişisinin sahip olduğu denetim yetkisine dış idari denetim denilmesi görüşü[12], ilçe belediyeleri ve büyükşehir belediyeleri arasında var olan düzenleme, gözetim, denetim ve uygulama yapabilme yetkisini izah etmek için yeterli değildir.

Yapılan açıklamalar doğrultusunda, büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyeleri üzerinde sahip olduğu düzenleme yapmayı, gözetleme ve denetlemeyi ve kimi durumlarda yerine geçerek karar almayı ve uygulamayı kapsayan yetkiye yerel idari vesayet denilmesi daha uygun olacaktır.

III-BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ OLAN İLLERDE İMAR YETKİLERİNİN PAYLAŞIMI

Büyükşehir sınırları içerisinde bulunan belediyeler tarafından yürütülen hizmetlerin farklı şekillerde yürütülmesi ve belediyeler arasında farklılıklar ortaya çıkmasının önlenmesi amacıyla büyükşehir belediyeleri tarafından gerçekleştirilecek koordinasyon görevinin kapsamı içerisinde imar planlama ve uygulama faaliyetlerinin özel bir yeri bulunmaktadır. Toplumların genel duyarlılık düzeyinin yüksek olduğu alanların başında gelen mülkiyet hakkının kullanımına yönelik faaliyetlerde büyükşehir sınırları içerisinde farklı uygulamalar ortaya çıkması malikler arasında tepkilere yol açabilme potansiyeli taşımaktadır. Kanun koyucu, büyükşehir sınırları içerisinde imar planlama ve uygulama yetkilerinin paralel olarak kullanılmasını öngörmüştür. Buna göre, imar planlama faaliyetleri kapsamında yetkiler büyükşehir ve ilçe belediyeleri arasında paylaştırılmıştır.

1.Büyükşehir Belediyelerinin Planlama ve İmar Yetkileri

Büyükşehir belediyeleri, görev alanlarında imar planlama ve uygulama çalışmalarının genel çerçevesini oluşturan Çevre Düzeni Planını yapma konusunda yetkilendirilmişlerdir. Çevre Düzeni Planları, ilgili oldukları ilin, konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve arazi kullanım kararlarını ülke ve bölge planlarına uygun olarak tanımlayan planlardır. İl sınırları içerisinde arazi kullanılmasına ilişkin başlıca kararların şekillendirilmesi büyükşehir belediyelerine verilmiştir. Çevre düzeni planını yapan büyükşehir belediyeleri, imar planlama sürecinin de baş aktörü olarak karşımıza çıkar. İmar planlama sürecinde arazi kullanım türlerinin belirlenmesi suretiyle bölgelerin oluşturulması, yoğunluğun belirlenmesi gibi temel kararlar, nazım imar planlarıyla büyükşehir belediyeleri tarafından ortaya konulmaktadır.  Nazım imar planları kanun koyucu tarafından; “arsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plan” olarak tanımlanmıştır(3194 Sayılı İmar Kanunu m.5/II).

Doğrudan çevre düzeni ve nazım imar planını yapma yetkisiyle donatılmış bulunan büyükşehir belediyeleri bu yolla anakent sınırları içerisinde imar konusunda farklı uygulamalar yapılmasının önüne geçme imkânına sahip olmuştur. Nazım imar planında ortaya konulan plan kararları alt ölçekli imar planlarında ilçe belediyeleri tarafından dikkate alınmak zorundadır. İlçe belediyeleri tarafından karara bağlanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planları, nazım imar planlarına uygunluk bakımından büyükşehir belediyelerinin denetiminden geçecektir. Büyükşehir belediyeleri, ilçe belediyelerinden gelen uygulama imar planlarını nazım imar planlarına uygunluk bakımından denetler ve gerekli düzenlemeleri yaparak onaylar ve uygulama sürecini de denetler. Nazım imar planı yapılmasına rağmen bir yıl içerisinde bu doğrultuda 1/1000 ölçekli uygulama imar planının ve parselasyon planlarının yapılmaması durumunda büyükşehir belediyelerinin uygulama imar planlarını ve parselasyon planlarını yapma ya da yaptırma yetkisi bulunmaktadır(5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, m.7/I-b).

1/1000 ölçekli uygulama imar planlarını nazım imar planlarına uygunluk bakımından denetlemekle yetkilendirilmiş bulunan ve bu yetkisinin içerisinde uygulama süreci de bulunan büyükşehir belediyelerine kanun koyucu, 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 11.maddesiyle bu yetkiyi daha da genişletmiştir. Kanunda yer alan düzenlemeye göre; “Büyükşehir belediyesi, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar uygulamalarını denetlemeye yetkilidir. Denetim yetkisi, konu ile ilgili her türlü bilgi ve belgeyi istemeyi, incelemeyi ve gerektiğinde bunların örneklerini almayı içerir. Bu amaçla istenecek her türlü bilgi ve belgeler en geç on beş gün içinde verilir. İmar uygulamalarının denetiminde kamu kurum ve kuruluşlarından, üniversiteler ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından yararlanılabilir.

Denetim sonucunda belirlenen eksiklik ve aykırılıkların giderilmesi için ilgili belediyeye üç ayı geçmemek üzere süre verilir. Bu süre içinde eksiklik ve aykırılıklar giderilmediği takdirde, büyükşehir belediyesi eksiklik ve aykırılıkları gidermeye yetkilidir.

Büyükşehir belediyesi tarafından belirlenen ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapılar, gerekli işlem yapılmak üzere ilgili belediyeye bildirilir. Belirlenen imara aykırı uygulama, ilgili belediye tarafından üç ay içinde giderilmediği takdirde, büyükşehir belediyesi 3.5.1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununun 32 ve 42 nci maddelerinde belirtilen yetkilerini kullanma hakkını haizdir. Ancak 3194 sayılı Kanunun 42 nci madde kapsamındaki konulardan dolayı iki kez ceza verilemez”(m.11)

Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 7. ve 11.maddelerinde yer alan düzenlemelerde büyükşehir belediyesine imar planlama ve uygulama konusunda geniş yetkiler vermiştir. Büyükşehir belediyesine geniş yetkiler verilmekle birlikte bütün yetkilerin büyükşehir belediyelerinde toplandığını söylemeye imkân yoktur.

2.İlçe Belediyelerinin Planlama ve İmar Yetkileri

Büyükşehir sınırları içerisinde bulunan ilçe belediyelerinin imar planlama ve uygulama konusunda sahip olduğu yetkiler, kanun koyucu tarafından büyükşehir belediyelerinin gözetim ve denetimi tabidir. İmar planlama süreci sonunda ortaya konulan plan kararlarını son şeklinin verilmesi ve plan hükümlerinin araziyle buluşturulası ve uygulamaya dönüşmesi süreci ilçe belediyelerinin yetki ve sorumluluğundadır. Bölge tiplerinin belirlenmesi, kullanım türlerinin ortaya konulması büyükşehir sınırları içerisinde ortak altyapının tanımlanması ve benzeri genel çerçeve içerisinde büyükşehir belediyelerinin sahip olduğu planlama yetkisi ve bu doğrultuda kullanılan gözetim ve denetim yetkileri büyükşehir belediyesine verilmiş olmakla birlikte, uygulama imar planının yapılması ve bu plan doğrultusunda uygulamalar yapılarak yapılaşma sürecinin sonlandırılması ilçe belediyelerinin yetkisindedir.

İlçe belediyeleri, 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarını yapma yetkisine sahiptir. Uygulama imar planları kapsamında yapı adalarını, yapı adalarının yoğunluklarını, yolları ve uygulamaya esas olacak diğer konuları ilçe belediyeleri belirleyecektir. Uygulama imar planları doğrultusunda yapılacak olan parselasyon planları, imar programları, parselasyon işlemleri, ruhsatlandırma ve iskan düzenlenmesi gibi konular ilçe belediyesinin yetkisindedir.

 IV-BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNİN İMAR DENETİM YETKİLERİ VE SINIRLARI

Büyükşehir belediyesi kurulmuş bulunan beldelerde imar planlanma ve uygulama sürecinde belediyeler tarafından kullanılacak yetkilerin büyükşehir belediyesi ve ilçe belediyesi arasında paylaştırılması sonucunda, anakent sınırları içerisinde imar planlama ve uygulamaların ortak bir standardın yakalanmasına yönelik olarak büyükşehir belediyesine verilen yetkilerin bir sınırının olduğu ve olması gerektiği tartışmasızdır. Büyükşehir belediyesinin büyük olduğu tartışmasız olmakla birlikte tek yetkili olduğunu söylemek de mümkün değildir. Bu noktada büyükşehir belediyelerinin sahip olduğu imar planlama ve denetim yetkilerinin sınırlarının belirlenmesi özel bir önemi haizdir.

1-Planlama Sürecinde Büyükşehir Belediyesinin İmar Denetim Yetkileri ve Sınırları

Büyükşehir belediyeleri imar planlama sürecine ilişkin olarak çevre düzeni planı ve nazım imar planı yapma yetkisine sahiptir. Büyükşehir belediyesi nazım imar planlarını şekillendirirken çevre düzeni planı ve varsa bölge planlarında yer alan kararlar doğrultusunda planlama alanında kalan araziyi düzenlemektedir. Yapacağı düzenlemede, nazım imar planlarında yer alması gereken konuları şekillendirme yetkisine sahiptir. Büyükşehir belediyeleri, 3194 Sayılı İmar Kanununun 5.maddesinin II.fıkrasında ortaya konulan nazım imar planı tanımında ortaya konulan konuları düzenleme yetkisine sahiptir. Nazım imar planında yer alması öngörülmemiş konuların, daha doğrusu uygulama imar planlarında düzenlenmesi öngörülen konuların nazım imar planlarında düzenlenmemesi gerekir. Nazım imar planlarında yer alacak konular, büyükşehir belediyesinin planlama sürecinde yapacağı denetim yetkisinin birinci ve birincil sınırını oluşturur. Nazım imar planlarında düzenlenmesi öngörülmemiş bir konuda plan kararı oluşturularak, bu doğrultuda uygulama imar planı sürecinin denetlenmesi diye bir yaklaşımın hukuka uygunluğundan bahsedilemez.

Büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyelerinin planlama faaliyetleri üzerinde yapacağı denetimin ikinci sınırı, nazım imar planlarında yer alan hükümler dışında bir denetim yapılamamasıdır. Bir başka ifadeyle, büyükşehir belediyeleri nazım imar planlarına uygunluk bakımında uygulama imar planı üzerinde denetim yetkisini kullanırken nazım imar planı hükümleri dışında bir uygunluk arayamayacaktır.

1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının nazım imar planlarına uygunluk bakımından bir başka sınır süre sınırıdır. 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 14.maddesinin VI. fıkrasına göre; büyükşehir sınırları içerisinde bulunan ilçe belediyesi meclisleri tarafından alınan imara ilişkin kararlar[13], nazım imar planına uygunluk bakımından denetlenmek üzere büyükşehir belediyesine gönderilir. Büyükşehir belediyesi meclisince üç ay içerisinde görüşülmeyen kararlar onaylanmış sayılırlar. Büyükşehir belediyesi meclisi ilçe belediyesi meclisi tarafından alınmış bulunan imar ilişkin kararlar konusunda onaylamak ve değiştirerek onaylamak yetkisine sahiptir. Kanun koyucu büyükşehir belediyesi meclisine onaylamak ya da değiştirerek onaylamak dışında bir yol tanımlamamıştır(BBK m.14/VI). Nazım imar planı doğrultusunda büyükşehir belediyesinin ilçe belediyesi yerine geçerek uygulama imar planı ve parselasyon planı yapma ya da yaptırma yetkisini kullanmada da bir yıllı süre sınırı bulunmaktadır. İlçe belediyesi nazım imar planı doğrultusunda bir yıl içerisinde uygulama imar planı ve parselasyon planlarını yapmazsa büyükşehir belediyesinin ilçe belediyesi yerine geçerek işlem tesis etme yetkisi devreye girecektir. Uygulama imar planı ve parselasyon planı yapılması yetkisinin el değiştirmesi sonucunu doğuracak planlama süreci denetim yetkisinde de bir süre sınırı karşımıza çıkmaktadır.

2-Uygulama Sürecinde Büyükşehir Belediyesinin İmar Denetim Yetkileri

Büyükşehir Belediyesi Kanunu 7.maddesinde büyükşehir belediyelerinin imar planlarının uygulanması sürecinde denetim yetkisine sahip olduğunu düzenlemiştir(m.7/I-b). Kanun koyucu ilave olarak aynı Kanunun 11.maddesinde imar denetim yetkisi başlığı altında büyükşehir belediyesini yetkilendirmiştir. Büyükşehir belediyelerinin imar uygulama sürecinde sahip olduğu yetkinin sınırlarının belirlenmesi zorunludur. Büyükşehir belediyesinin imar denetim yetkisinin sınırlarının belirlenmemesi ya da yetkinin aşılması mülkiyet hakkının korunması konusunda ciddi zafiyet doğmasını sonuç verebilir.

Büyükşehir belediyelerinin imar uygulamaları konusunda sahip olduğu denetim yetkisi öncelikle ve özellikle nazım imar planına uygunluk bakımından olmak durumundadır. Nazım imar planı kapsamında bulunmayan bir konunun imar uygulama sürecinde büyükşehir belediyesinin denetim yetkisi kapsamında kaldığını iddia etmek tartışmaya açık bir durumdur. Büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyelerinin imar uygulamaları üzerinde denetim yetkisinin nazım imar planı hükümlerini aşacak şekilde kullanılması, ilçe belediyesine verilen yetkilerin fiili olarak el değiştirmesi sonucunu doğurur ki kanun koyucu tarafından bir idareye verilmiş bulunan bir yetkinin bir başka idareye devredilmesi ancak kanunlarda izin verilmesi durumunda mümkündür[14]. Kanunlarda bu yönde bir hüküm bulunmadığından bahse konu denetim yetkisinin nazım imar planı hükümlerine uygunluk yönünden kullanılması şeklinde anlaşılması ve sınırlandırılması doğru olacaktır.

Büyükşehir Belediyesi Kanununun 11.maddesinde düzenlenerek büyükşehir belediyelerine verilmiş bulunan denetim yetkisi, tespit edilen aykırılık ve eksikliklerin giderilmesi konusunda ilçe belediyesine üç aylık bir süre verilerek gereğinin yapılmasını istemeyi içermektedir. Üç aylık süre tanınması bir usul kuralıdır ve bu süre verilip sonucu beklenmeden büyükşehir belediyesi tarafından işlem yapılamayacaktır. Aykırılıkların ve eksikliklerin ilçe belediyesine üç aylık bir süre verilerek giderilmesinin istenilmesi ve bu süre sonucunda gereğinin yapılmaması nedeniyle aykırılık ve eksikliğin büyükşehir belediyesi tarafından giderilmesi yetkisinin kapsamına inşaat uygulaması sürecinde karşımıza çıkan ruhsatsız ya da ruhsat ve eklerine aykırı yapılaşma durumu girmemektedir.

Kanun koyucu ruhsatsız ya da ruhsat ve eklerine aykırı yapılaşmayı ayrıca düzenleme gereği duymuştur. Buna göre büyükşehir belediyeleri, bir inşai faaliyetin denetlenmesinde öncelikle ruhsat bulunup bulunmadığına bakacaklardır.  Ruhsatın varlığı durumunda yapılaşmanın ruhsat ve eklerine uygunluğu kontrol edilebilecektir. Ruhsat ve eklerine uygun bir yapılaşma söz konusu ise büyükşehir belediyelerinin bir başka gerekçeyle yapılaşma faaliyeti üzerinde tasarrufta bulunmaları ya da bulunulmasını ilçe belediyesinden isteme imkânı yoktur. Kanun koyucu böyle bir yetkiyi büyükşehir belediyesine tanımamıştır(BBK m.11/III). Yapılaşma faaliyetleri üzerinde büyükşehir belediyeleri tarafından yapılacak denetim öncelikle ruhsatın varlığı, ruhsat varsa ruhsat ve eklerine uygunlukla sınırlıdır.

Büyükşehir belediyesi tarafından inşai faaliyetlerde yapılan denetimlerde ruhsatsız ya da ruhsat ve eklerine aykırı bir durum tespit edilmesi durumunda öncelikle üç süre verilerek 3194 Sayılı İmar Kanununun 32 ve 42.maddeleri doğrultusunda işlem yapması ve aykırılığın giderilmesinin sağlanması ilçe belediyesinden istenecektir. Üç ay içerisinde ilçe belediyesi konunun gereğini yerine getirmemişse bu durumda bu yetkiler büyükşehir belediyesi tarafından kullanılarak yapılaşma faaliyetlerinde tespit edilen imar aykırılıklar giderilir. Bu süreçte büyükşehir belediyelerinin denetim sonucunda fiilen müdahalede bulunma yetkisi de ilçe belediyesine üç aylık süre tanınması koşulundan sonra kullanılabilecektir.

Yapılaşma faaliyetlerinde imara aykırılık tespit edilmesi ve ilçe belediyesine üç aylık süre tanınmasına rağmen gereğinin yerine getirilmediği gerekçesiyle büyükşehir belediyesinin işlem tesis etmesi durumunda 3194 sayılı İmar Kanununun 42.maddesi kapsamında ikinci kez idari para cezası uygulanamayacaktır. İlçe belediyesi tarafından idari para cezası verilen bir aykırı ya da ruhsatsız yapılaşma faaliyetinde büyükşehir belediyesi tarafından idari para cezası uygulanamayacaktır.

SONUÇ

Büyükşehir sınırları içerisinde bulunan ilçe belediyeleri ile büyükşehir belediyesinin sahip olduğu yetkilerin kesin sınırlarla belirlenmesi yürütülen kamusal faaliyetlerin etkinliği ve başarısı bakımından önemli olduğu gibi, beldede yaşayan kişilerin hak ve özgürlüklerinin korunması açısından da zorunluluktur. Büyükşehir statüsüne sahip olan yerleşim yerlerinde ortak genel ihtiyaçların beklentilere uygun şekilde karşılanması, beldede bulunan yerel idarelerin işbirliği ve koordinasyon içerisinde hareket etmesiyle mümkün olabilecektir.

Büyükşehir sınırları içerisinde buluna ilçe belediyeleri ile büyükşehir belediyeleri arasında bir denetim sisteminin kurulması gerekliği büyükşehir belediyesi kurulmasının doğal ve zorunlu sonucudur. İlçe belediyeleri üzerinde denetim yetkisine sahip olmayan bir büyükşehir belediyesi yapılanmasının kendisinden beklenen görevleri yerine getirmesi mümkün olmayacaktır. Büyükşehir belediyelerine denetim yetkisi tanınması gerekliliğinin sonucunda ortaya çıkan bu denetim yetkisi idari vesayetin yerel görünümü olarak ortaya çıkan yerel idari vesayet olarak tanımlanabilecektir. Genel idari vesayet ve yerel idari vesayet olarak ortaya konulacak bu tanımlamanın gerisinde, ilçe belediyeleri üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığının sahip olduğu imar denetim yetkileriyle büyükşehir belediyelerinin sahip olduğu imar denetim yetkilerinin paralellik arz etmesi yatmaktadır.

Büyükşehir belediyeleri, ilçe belediyelerinin imar planlama ve uygulama yetkileri üzerinde gözetim ve denetim yetkisine ek olarak, kanunlarda belirlenen durumlarda yerine geçerek karar alma yetkisine de sahiptir. Büyükşehir belediyelerinin bu yetkileri ancak ilçe belediyelerinin görevlerini yerine getirme konusunda kanun koyucu tarafından verilen sürede işlem tesis edilmemesi durumunda kullanılabilecektir.

Büyükşehir belediyelerinin imar denetim konusunda sahip olduğu yetkilerin sınırlı olduğu tartışmasızdır. Büyükşehir belediyelerinin bu yetkileri öncelikle nazım imar planlarının düzenleme konularıyla sınırlıdır. Büyükşehir belediyelerinin planlama yetkisi kapsamında olmayan bir konunun denetiminin büyükşehir belediyesine verildiğini kabul etmek, kanun koyucunun iradesi dışında, fiili olarak yetki devri yapmak anlamına geleceğinden kanuni idare ilkesine, dolayısıyla da hukuk devleti ilkesine aykırı olacaktır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 11.maddesi kapsamında büyükşehir belediyeleri tarafından yapılacak imar denetimlerinde yapılaşma faaliyetleri kanun koyucu tarafından özel olarak düzenlenmiştir. Bu kapsamda büyükşehir belediyeleri tarafından yapılacak denetimler, inşai faaliyetlerin ruhsatlı olup olmaması ile ruhsat ve eklerine uygunlukla sınırlıdır. İlçe belediyesi tarafından verilmiş bulunan inşaat ruhsatı ve eklerine uygun olarak devam etmekte olan bir inşai faaliyetin büyükşehir belediyesi tarafından durdurulması mümkün değildir. Ruhsatsız ya da ruhsat ve eklerine aykırı bir inşaat tespit edilmesi durumunda da büyükşehir belediyesi öncelikle durumu ilçe belediyesine iletmek ve aykırılığın giderilmesi için üç aylık bir süre tanımak zorundadır. Tanınan üç aylık süreye rağmen ilçe belediyesi konunun gereğini yerine getirmemişse büyükşehir belediyesinin 3194 sayılı İmar Kanununun 32 ve 42.maddelerinde düzenlenen yaptırımları uygulama yetkisi devreye girecektir. Büyükşehir belediyeleri tarafından yapılan denetimlerde ruhsatsız ya da ruhsat ve eklerine aykırı bir yapılaşma tespit edilmesi durumunda, İmar Kanununun 32 ve 42.maddelerini uygulamanın dışında başka bir seçenek bulunmamaktadır.

 

 


* Prof. Dr., Kocaeli Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Anabilim Dalı Başkanı

[1] http://tdkterim.gov.tr/bts/?kategori=verilst&ayn=bas&kelime=Hurican

[2] 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununda geçen “İlçe ve ilk kademe belediyesi” ifadesi, 12.11.2012 tarihinde kabul edilen ve Cumhurbaşkanlığı Makamına sunulmuş bulunan 6360 sayılı On Üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Altı İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 12.maddesiyle “ilçe belediyesi” olarak değiştirilmiştir. Kanun Resmi Gazetede yayımlanmamış olmakla birlikte, çalışmada ilçe ve ilk kademe belediyesi yerine ilçe belediyesi ifadesi kullanılmıştır.

[3] 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 3.maddesinin a bendinde Büyükşehir Belediyelerinin koordinasyon  görevine vurgu yapılırken, koordinasyon dışında bir kuruluş gerekçesi ortaya konulmamıştır. Büyükşehir belediyelerinin kanunla verilen diğer görevleri yapması yönündeki bir gerekçeden önce, büyükşehir sınırları içerisinde birden çok belediyeyi kapsayacak şekilde yürütülmesi ihtiyacından dolayı tek elden yapılması gereken hizmetleri yürütmek şeklinde bir gerekçenin de dikkate alınması gerekirdi.

[4] 5216 Sayılı Kanun Genel Gerekçe, http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss619m.htm

[5] Büyükşehir olarak tanımlanan yerleşim yerlerinde ilçe belediyesi, büyükşehir belediyesi aynı türden iki mahalli idare olarak karşımıza çıkar. Bu yerleşim yerlerinde il özel idaresi de görev yapmaktayken il özel idareleri 6360 sayılı Kanununun 1.maddesinin 5 nolu bendiyle büyükşehir belediyesi kurulan illerde il özel idaresi tüzel kişilikleri sona erdirilmiştir.

[6] Günday, Metin. İdare Hukuku, İmaj Yayınevi, Güncellenmiş ve Gözden Geçirilmiş 10.Bası, Ankara 2011, s.81-82

[7] Hiyerarşi yetkisi konusunda ayrıntılı bilgi için bakınız. Günday, Metin. İdare Hukuku, İmaj Yayınevi, 9.Baskı, Ankara 2004, s.70-73

[8] İdari vesayetle ilgili bilgi, geniş açıklama ve uluslar arası örnekler için bakınız. Giritli, İsmet/Bilgen, Pertev/Akgüner, Tayfun/Berk, Kahraman. İdare Hukuku, Der Yayınları, Güncellenmiş ve Genişletilmiş 4. Baskı, İstanbul 2011, s.225-232

[9] Özay, İl Han. Gün Işığında Yönetim, Alfa Yayınları, İstanbul 2002, s.173

[10] 3194 sayılı İmar Kanununun 9.maddesinde yer alan planlama yetkisi, 444 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2.maddesinin 1.fıkrasında değişik bentlerde imar planlama, projelendirme ve ruhsat düzenleme konusunda Bakanlığa açık yetkiler tanınmıştır.

[11] Özay, a.g.e., s.173-177

[12] Birden çok idari vesayet denetimi bulunduğu gerekçesiyle bunlardan birinin dış idari denetim olarak adlandırılması, hiyerarşi denetiminin aynı kamu tüzel kişiliği içerisinde yaşanmakta olması nedeniyle, kanun koyucunun tercih ettiği isimlendirme dışında, iç idari denetim ve idari vesayet denetimin ise dış idari denetim olarak isimlendirilmiş olduğu, olması gerektiği kanaatini doğurmaktadır.

[13] 5393 Sayılı Belediye Kanununun 18.maddesine göre ilçe belediye meclisleri, uygulama imar planı, plan tadilatı ve revizyonu konularında karar alabilecektir. Uygulama imar planları doğrultusunda alınacak imar programı kararları da bu kapsamdadır.

[14] Özay, kanunlarda yasaklanmaması durumunda yetkinin devredilebileceği görüşündedir. a.g.e.,s.162