Nusret İlker ÇOLAK*
GİRİŞ
4389 Sayılı Bankalar Kanunu ve ilgili diğer mevzuatın, Bankalar Kanununda gösterilen yetkiler çerçevesinde düzenlemeler de yapmak suretiyle uygulanmasını sağlamak, uygulamayı denetlemek ve sonuçlandırmak, tasarrufların güvence altına alınmasını sağlamak ve kanunla verilen diğer görevleri yapmak ve kendisine tanınan yetkileri kullanmak üzere kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu kurulmuştur. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, tasarruf sahiplerinin haklarını ve bankaların düzenli ve emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye sokabilecek ve ekonomide önemli zararlar doğurabilecek her türlü işlem ve uygulamaları önlemek, kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere gerekli karar ve tedbirleri almak ve uygulamakla yükümlü ve yetkili olan bir idari kurumdur(Ban.K. m.3/1)[1].
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu(BDDK), bankacılık sektörünün duyarlı ve kırılgan yapısından kaynaklanan sorunları önlemek ve bu sorunlara çözüm üretmek üzere kurulmuş bir kurumdur. Bankacılık sektörü, ülke ekonomisinin istikrar içerisinde büyüyebilmesi için sağlıklı bir şekilde faaliyette bulunması zorunlu olan bir sektördür. Ülke kaynaklarının verimli bir şekilde kullanılması, ulusal kaynakların israfının önlenmesi ve verimli bir şekilde ekonomik kalkınmaya katkı sağlaması, bankacılık sektörünün istikrar içerisinde faaliyet göstermesi ile yakından ilişkilidir. Bankacılık sektöründe yaşanan sorunlar, tasarruf sahiplerinin zarara uğramalarına neden olmanın yanında, mevduata sağlanmış bulunan garantiler nedeniyle kamu maliyesine de yük getirmekte, bütün bu zararlara ek olarak ekonomik istikrarın bozulmasına neden olmasıyla da ekonomik yaşamda büyük zararlara yol açmaktadırlar[2].
Para, kredi, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayacak ve bu piyasaların gelişimine katkıda bulunacak önlemlerin alınması devlete verilmiş Anayasal bir görevdir(Anayasa.m.167). Devlet, bankacılık sektörünün istikrarlı bir şekilde faaliyette bulunması, bankacılık sektörüne duyulan güvenin devam ettirilmesi ve tasarruf sahiplerinin birikimlerinin korunması amacıyla gerek görülen yapılanmaya gitmek ve gerekli tedbirleri almakla görevlidir. Ulusal kaynakların ülkenin ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmasına planlı bir şekilde katılımının sağlanması da Devletin Anayasal görevidir.(A.Y.m.166). Anayasada belirtilmiş bulunan ulusal kaynakların verimli bir şekilde ülke kalkınmasına yönlendirilmesi ve mali piyasaların istikrar ve güven içerisinde faaliyetlerini sürdürebilmeleri için gereksinim duyulan tedbirlerin alınması görevlerini yerine getirmek üzere, uzmanlaşmış bir idari kuruma gereksinim duyulmuş ve BDDK kurulmuştur.
BDDK kurulurken, bankacılık sektöründe yaşanan sorunlar ve krizlerin de etkisiyle, kuruma tanınan görev ve yetkiler geniş tutulmuştur. BDDK’na tanınan yetkilerin Kuruma verilen görevlerle orantılı olup olmadığı bir yana, bankacılık sektörünün aşırı duyarlı olması ve sistemin sahip olduğu riskler nedeniyle bu yetkilerin kullanılmasında duyarlı davranılması zorunludur[3].
BDDK bankacılık sektörü üzerinde etkin düzenleme, gözetim ve denetim yetkilerine sahip bir kamu kurumu olarak, her türlü işlem ve eylemi idari yargı denetimine tabi olmalıdır(A.Y.m.125). Kurum uygulamaları üzerinde gerçekleşecek yargı denetimi konusunda bir duraksama bulunmamakla birlikte, BDDK’nun sahip olduğu yetkilerin geniş tutulmuş olması ve bankacılık sektörünün sistemik riskler[4] taşıması Kurumun uygulamalarının yargı yerleri tarafından denetimini önemli hale getirmektedir. Ayrıca, BDDK’nun uygulamaları üzerinde gerçekleşecek yargı denetiminin hangi yargı düzeni tarafından yerine getirileceği ve bu denetimleri gerçekleştirmeye yetkili yargı yerlerinin hangi yargı yerleri olduğu yeterince açık değildir. Bu çalışma, BDDK’na karşı açılacak idari davalarda yetkili yargı yerleri tespit edilmeye çalışılmıştır.
I-BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMU
BDDK, tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerini korumak, mali piyasalarda güven ve istikrarı ve ekonomik kalkınmanın gereklerini de dikkate alarak kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere bankacılık sektörü üzerinde, düzenleme, gözetim ve denetim yetkileri ile donatılmış bir idari kurumdur. BDDK uluslar arası uygulamalara paralel olarak, bankacılık sektörünün siyasi otoriteden bağımsız, idari ve mali açıdan özerk[5] bir kurum tarafından denetlenmesi gereksinimini karşılamak üzere kurulmuştur[6].
1-BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMUNUN HUKUKİ DAYANAĞI
BDDK, Anayasal olarak devlete verilmiş bulunan görevleri yerine getirmek üzere kurulmuş bulunan bir idari kurumdur. Ulusal kaynakların ekonominin hizmetine sunulması, kaynakların verimli bir şekilde kullanılması ve kullanılmasının planlanması Devletin görevidir(A.Y.m.166). Bankacılık sektörünün kontrol altında tuttuğu tasarruf mevduatı, ekonomik kalkınmaya yön verecek en önemli ulusal kaynaktır[7]. Bireysel tasarrufların ülke kalkınmasının itici gücü olarak kullanılmasının sağlanması amacı, BDDK’nun kurulmasını gerektirmiştir. Ayrıca, ekonomik istikrarın ülke ekonomisi ve kamu düzeni açısından taşıdığı önem nedeniyle Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayacak ve bu piyasaların gelişmesine katkıda bulunacak tedbirleri almakla görevlendirilmiştir(A.Y.m.167).
Anayasa her ne kadar Devleti, mali piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemesi ve ekonomik yaşamın planlanması suretiyle ekonomik kalkınmanın sağlanması konusunda önlem almakla görevlendirmiş bulunsa da, ekonominin ve özellikle de mali piyasaların hukuk tarafından şekillendirilmeleri oldukça sorunlu bir konudur. Çünkü, ekonomik yaşamın ve mali piyasaların gerekleri ile hukuk kuralları arasından bağdaşmazlıklar bulunmaktadır[8]. Mali piyasaların düzenlenmesi, gözetim ve denetime tabi tutulması ile ilgili yeni bir yapılanma gereksinimi bu bağdaşmazlıktan doğmuştur. Yeni yapılanma çalışması ile uyuşmazlığın çözümünün ve yararların dengelenmesi yoluyla sağlanması amaçlanmıştır. Ekonomik yaşama devletin müdahalede bulunmasının azaltılması ekonomik büyüme açısından gereklidir[9]. Ekonomik yaşamın gerekleri gerekçe gösterilerek piyasaların tamamen kontrol dışı bırakılması söz konusu olamaz. Devlet, mali piyasalarla ilgili olarak, düzenlemeler yapma, temel ilkeleri belirleyerek uygulamayı takip etmelidir. Toplum yararı mali piyasaların düzenlenmesi ve uygulamaların izlenmesindedir.
Devlete mali piyasalarla ilgili olarak verilmiş bulunan anayasal görevlerin, siyasi etkiden arındırılmış olarak yerine getirilmesi gerektiği yönündeki uluslar arası yaklaşıma paralel olarak ülkemizde de, özerk bir idari yapılanmaya gidilmiştir[10]. Bankacılık sektörünün denetimi konusunda yürütmenin siyasi kanadının tercihleri doğrultusunda sürdürülmekte olan, düzenleme ve denetleme faaliyetlerinin sektör ve ülke ekonomisi üzerinde oluşturduğu sorunlar üzerine 3182 sayılı Bankalar Kanununu yürürlükten kaldıran 4389 Sayılı Bankalar Kanunu ile getirilen düzenlemeyle Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu kurulmuştur(Ban. K.m3/1). Getirilen yeni düzenlemeyle bankacılık sektörü üzerindeki siyasi etkilerin azaltılması amacıyla idari ve mali açıdan özerk bir idari kurum yapılandırılması öngörülmüştür.
2-BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMUNUN YAPILANMA MODELİ
BDDK’nun yapılandırılmasında ABD bankacılık sektörü üzerinde düzenleme, gözetim ve denetim yapmakla görevlendirilmiş bulunan Federal Reserve Board örnek alınmıştır[11]. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, kamu tüzel kişiliğine sahip, idari ve mali açıdan özerk bir kamu kurumudur(Ban.K.m.3/1).
BDDK, karar organı olarak oluşturulan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu(Ban.K.m.3/3) ile BDDK Başkanlığı(Ban.K.m.4) olarak şekillenmiş bulunan ikili bir yapılanmaya sahiptir.
Bankacılık sektörüne ilişkin, düzenleme, gözetim ve denetim faaliyetlerine ilişkin temel kararlar Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu tarafından alınmakta ve Kurum Başkanlığı tarafından uygulanmaktadır.
Kurumun karar organı olan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, biri başkan, biri ikinci başkan olmak üzere yedi üyeden oluşmaktadır. Kurul Başkanı, Kurumun da başkanıdır. Üyelerin, hukuk, iktisat, maliye, bankacılık, işletme, siyasal bilgiler, kamu yönetimi ve dengi dallarda veya bu dallarla ilgili mühendislik alanlarında en az lisans düzeyinde, mühendislik dalında lisans düzeyinde öğrenim görmüş olanların ise belirtilen alanlarda lisansüstü öğrenim görmüş olmaları gerekir. Üyeler; en az üçü bankacılık olmak üzere maliye-finans alanında en az 10 yıl deneyim sahibi ve üst düzey yöneticilik yapmış veya yukarıda sayılan öğrenim dallarında en az 10 yıl öğretim üyeliği yapan adaylar arasından ilgili Bakanın[12] önerisi üzerine Bakanlar Kurulu’nca atanır. Bakanlar Kurulu, üyelerden birini başkan birini de ikinci başkan olarak görevlendirir(Ban.K.m.3/3).
BDDK Başkanlığı, Kurul Başkanının başkanlığı altında, BDDK kararıyla atanacak üç başkan yardımcısı ve diğer hizmet birimlerinden oluşmaktadır. Kurumun hizmet birimleri; Kurum görev ve yetkilerinin gerektirdiği sayıda daire başkanlıkları şeklinde teşkilatlanmış ana hizmet birimleri, Bankalar Yeminli Murakıpları Kurulu, danışma birimleri ve yardımcı hizmet birimlerinden oluşur. Kurumun hizmet birimleri ile bunların görev ve sorumlulukları Kurulun önerisi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir(Ban.K.m.4/2).
BDDK, Kurul kararıyla Bankalar Kanununun uygulanmasına ilişkin yönetmelik ve tebliğler çıkarmaya yetkilidir. Kurul ve Kurum, yetkilerini, düzenleyici işlemler tesis ederek ve özel nitelikli kararlar alarak kullanır(Ban.K.m.3/11). 4389 Sayılı Bankalar Kanununun getirmiş olduğu düzenlemelerde, bankacılık sektörünün denetlenmesi ile ilgili olarak, BDDK ve Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu olarak iki ayrı idari merci olduğu şeklinde anlaşılmaya elverişli ifadeler yer almaktadır.
BDDK’nun Kurum Başkanlığı ve Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu şeklinde ikili bir yapı görüntüsü verecek şekilde yapılandırılmış bulunması uygulamada sorunlara yol açabilecektir. 4389 Sayılı Bankalar Kanununda getirilen düzenlemede Kurumun yapılanmasının BDDK ve Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu olarak şekillendirilmesi isabetli olmamıştır. Bankalar Kanununda getirilen düzenlemelerde yer alan Kurum-Kurul ifadeleri karışıklığa neden olabilecek niteliktedir. Kamu kurumlarının yapılandırılmasında, bir karar organı ve bir yönetim organı bulunması olağan bir uygulamadır. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun karar organı Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun Kurumdan farklı bir idari mercii gibi düzenlenmesi yerinde olmamıştır. BDDK ve Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, bankacılık sektörünün düzenlenmesi, gözetimi ve denetiminden sorumlu iki ayrı idari merci değildir. Kurul ve Kurum aynı kamu tüzel kişilikleridir ve birbirlerinden farklı değillerdir.
3-TÜRK İDARİ TEŞKİLATINDAKİ YERİ VE NİTELİĞİ
Belirli bir ya da birkaç kamusal faaliyetin yürütülmesi ile görevli tüzel kişiliğe sahip idari teşkilat birimlerine kamu kurumu denir. Bu kurumlar, Kamusal bir hizmet ya da faaliyetin, teknik ya da mali niteliği gereği, klasik esas ve usullere göre yürütülmesinin uygun olmaması durumunda farklı bir kamu tüzel kişiliği kurularak bu faaliyetin yürütülmesinin tercih edilmesi gerekçesinden doğmuşlardır[13].
BDDK, bankacılık sektörünün güven ve istikrar içerisinde çalışmasını sağlamak, mevduat sahiplerinin haklarını güvenceye almak, kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak suretiyle ekonomide meydana gelebilecek zararları önlemekle görevli bir idari kurumdur[14]. Bankacılık sektörü üzerinde ekonomik kolluk yetkileri kullanan BDDK bir hizmet yerinden yönetim birimidir. Bankacılık sektörünün niteliği gereği, bu sektör üzerinde gerçekleştirilecek ekonomik kolluk faaliyetlerinin uzmanlaşmış bir idari merci tarafından gerçekleştirilmesi zorunluluğu doğması üzerine, BDDK kurulmuştur. BDDK, yerinden yönetim teşkilatı içerisinde bir hizmet yerinden yönetim kuruluşu, bir başka ifadeyle bir kamu kurumudur[15]. BDDK, idari ve mali özerkliğe sahip bir kamu kurumudur[16].
İlgili Bakan, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun yıllık hesapları ile harcamalarına ilişkin işlemlerini Sayıştay denetçisi, Başbakanlık müfettişi ve maliye müfettişinden oluşan bir komisyona denetletir; Denetleme sonuçlarıyla ilgili gerekli tedbirleri alır. Denetim sonuçları ile bunlara ilişkin işlemleri ve alınan tedbirleri gösterir bir rapor, Kurumun yıllık faaliyet raporu ile birlikte ilgili Bakan tarafından Bakanlar Kuruluna sunulur(Ban.K.m.3/2). BDDK üzerinde merkezi idarenin idari vesayet yetkileri, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu üyelerinin ilgili Bakanın önerisi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından atanmaları ile, Kurum hesapları ve harcamaya ilişkin işlemleri üzerinde karma bir komisyon tarafından denetlenmesi olarak karşımıza çıkar.
BDDK’nun Bağımsız İdari Otorite olarak nitelendirilmesi Türk İdari Teşkilatının Anayasal nitelikleri ile bağdaşmamaktadır[17]. BDDK’nun Bağımsız İdari Otorite olup olmadığı yönündeki tartışmaların temelindeki esas sorun; bu kurumların orijininin belirlenmesinde yaşanan yanılgıdır. BDDK, ABD Federal Reserve Board örneğinden esinlenerek yapılandırılmıştır ve nitelik olarak Fransız örneğindeki Bağımsız İdari Otorite olarak adlandırılan kurumlardan farklıdır[18]. Fransız uygulamasında Bağımsız İdari Otorite olarak adlandırılan idari kurumlarında kökeninde, ABD idari teşkilatlanmasında yer alan, Bağımsız Düzenleyici Kurumlar[19] bulunmaktadır. Öğretide Duran; Türk İdari sistemi içerisinde Bağımsız İdari Otoritelerden bahsetmenin “fantezist” bir yaklaşım olmaktan öteye bir anlamı olmadığı görüşündedir[20].
4-BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMUNUN GÖREVLERİ
4389 Sayılı Bankalar Kanunu kanunun çıkarılış amacını, tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerini korumak, mali piyasalarda güven ve istikrarı ve ekonomik kalkınmanın gereklerini de dikkate alarak kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere bankaların kuruluş, yönetim, çalışma, devir, birleşme, tasfiye ve denetlenmelerine ilişkin esasları düzenlemek olarak ifade etmiştir(Ban. K.m.1). 4389 Sayılı Bankalar Kanunun genel amacının gerçekleştirilebilmesi için, Bankalar Kanunu ve ilgili mevzuatın, Kanunda gösterilen yetkiler çerçevesinde düzenlemeler de yapmak suretiyle uygulanmasını sağlamak, uygulamayı denetlemek ve sonuçlandırmak, tasarrufların güvence altına alınmasını temin etmek ve Kanunla verilen diğer görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak üzere kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip BDDK kurulmuştur. Kurum, tasarruf sahiplerinin haklarını ve bankaların düzenli ve emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye sokabilecek ve ekonomide önemli zararlar doğurabilecek her türlü işlem ve uygulamaları önlemek, kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere gerekli karar ve tedbirleri almak ve uygulamakla yükümlü ve yetkilidir(Ban.K.m.3/1) denilerek BDDK’nun görevinin çerçevesi oldukça geniş olarak çizilmiştir.
BDDK, bankacılık sektöründen beklenen yararların sağlanması ve olası zararların önlenebilmesi için geniş yetkilerle donatılmış bir kamu kurumudur. Kurumun görev ve yetkileri temel olarak, üç başlık altında toplanmıştır. Bu görev ve yetkiler; düzenleme, gözetim ve denetim başlığı altında toplanabilir.
A-DÜZENLEME GÖREVİ VE YETKİSİ
BDDK bir hizmet yerinden yönetim kurumudur ve kamu tüzel kişiliğe sahiptir. Her kamu tüzel kişiliği gibi BDDK’nun da kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak üzere anayasal olarak yetkilendirilmiştir(A.Y.m.124).
BDDK’nun kuruluş amacı, 4389 Sayılı Bankalar Kanunu çerçevesinde düzenlemelerde bulunmayı da içermektedir(Ban.K.m.3/1). Kurum, bankacılık sektörüne ilişkin düzenlemeleri yapmak yetkisine sahiptir. Kurum, Kurul kararıyla bu Kanunun uygulanmasına ilişkin yönetmelik ve tebliğler çıkarmaya yetkilidir. Kurul ve Kurum, yetkilerini, düzenleyici işlemler tesis ederek kullanırlar(Ban.K.m.3/11).
BDDK, bankaların kurulması, faaliyet izni alabilmesi ve faaliyetlerine devam edebilmeleri için gereksinim duyulan asgari standartları belirleyici düzenlemeler yapmakla görevli ve yetkilidir(Ban.K.m.7-9). Bankacılık sektörünün beklenen yararları sağlayabilmesi ve sektörün duyarlı ve kırılgan yapısı nedeniyle ülke ekonomisinde büyük sorunlara ve zararlara neden olmasının önüne geçilebilmesi amacıyla gereksinim duyulan düzenlemeleri yapmak Kurumun temel görevidir.
B-GÖZETİM GÖREVİ
4389 Sayılı Bankalar Kanunu, BDDK’nu tanımlarken her ne kadar düzenleme ve denetleme yapma görev ve yetkilerine vurgu yapmışsa da, Kuruma yüklenen görevlerin yerine getirilebilmesinin önemli bir boyutu da bankacılık sektörünün işleyişinin gözetim altında tutulmasıdır. Bankacılık sektörünün güven içerisinde ve istikrarlı bir şekilde faaliyetlerini sürdürebilmesi için Kurumun yerine getirmesi gereken görevleri belirtmek üzere Bankalar Kanununda yer alan, “Bu Kanun ve ilgili diğer mevzuatın, Kanunda gösterilen yetkiler çerçevesinde düzenlemeler de yapmak suretiyle uygulanmasını sağlamak(Ban.K.m.3/1)” ifadesi BDDK’nun gözetim görevine vurgu yapmaktadır.
Kurumun, tasarruf sahiplerinin haklarını ve bankaların düzenli ve emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye sokabilecek ve ekonomide önemli zararlar doğurabilecek her türlü işlem ve uygulamaları önlemek, kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere gerekli karar ve tedbirleri almak ve uygulamak yükümlülüğü de BDDK’nun gözetim işlevinin, sistemin sağlıklı bir şekilde işlemesinin sağlanması açısından, gerekliliğini ifade etmektedir.
Bankacılık sektörünün uygulamalarının sektör ve ülke ekonomisi açısından zararlara neden olmasının önüne geçilebilmesi için Kurumca alınacak tedbirlerin kendisinin önemli zararlar doğurmamasına dikkat edilmesi gerekir. Bankacılık sektörünün duyarlı ve kırılgan yapısı gereği, küçük söylentilerin ya da Kurum adına dikkatsizce yapılmış açılamaların sektör üzerinde büyük olumsuzluklara neden olması olasıdır[21]. Bu nedenlerle, bankacılık sektörünün güven ve istikrar içerisinde çalışmasının sağlanması, tasarrufların güvenceye alınması ve sektörde yaşanacak sorunların önüne geçilerek ekonomide meydana gelecek büyük boyutlu zararların önlenmesi, BDDK’nun sektör üzerinde yapacağı uygulamalarda en uygun yöntemi bulması ile olanaklıdır[22]. Bankacılık sektörünün nitelikleri dikkate alındığında, BDDK tarafından gerçekleştirilecek denetimin Kurum görevlilerinin bankalarda ya da bankalar tarafından Kuruma yollanan raporla üzerinde yapılmasının uygun bir denetim yöntemi olmadığı açıktır.
BDDK, bankacılık sektöründe faaliyette bulunan bankalar ya da özel nitelikli finans kurumları üzerinde etkin bir gözetim sistemi oluşturarak sektörü takip etmelidir. Kurulacak olan on-line izleme sistemi ile ancak bankacılık sektöründe yaşanan-yaşanacak olumsuzlukların önüne geçilebilmesi olanaklı olacaktır. Geleneksel vergi denetim usulleri ile bankacılık sektöründe sorunların ve ekonomide meydana gelecek zararların önüne geçilebilmesi olanaksızdır. Kurulacak olan sistemde uzmanlar, bankaların işlemlerini kesintisiz olarak izleyerek, olağan dışı hareketleri tespit etme olanağına sahip olmalıdır[23].
C-DENETLEME GÖREVİ
BDDK, bankacılık sektörünün sağlıklı işlemesini sağlamak üzere gerekli denetimleri yapmakla görevlendirilmiştir(Ban.K.m.3/1). Kurumun bankacılık sektörü üzerinde gerçekleştireceği denetim faaliyetleri, gözetim faaliyetleri ile yakından ilgilidir ve gözetim ve denetim faaliyetleri birlikte düşünülmelidir. Bankacılık sektörüne ilişkin gözetim uygulamalarından elde edilen veriler üzerine zaman geçirilmeksizin denetim işlevinin devreye girmesi gerekir.
Kurumun bankacılık sektöründe gerçekleştireceği denetimlerin teknolojik gelişmelere paralel bir şekilde yürütülmesi zorunluluktur. Bankacılık sektörü teknolojik gelişmeleri yakından izleyen bir sektördür ve bankalar faaliyetlerini elektronik ortamda gerçekleştirmektedirler[24]. Bu nedenlerle bankacılık sektörünün denetiminde yöntem olarak elektronik takip ve denetleme sistemi tercih edilmelidir. Bankacılık sektöründe, BDDK’nun varlığına rağmen yaşanan sorunların merkezinde Kurumun etkin bir gözetim ve denetim sistemi oluşturamamış olması yer almaktadır.
II-BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMU UYGULAMALARINA KARŞI AÇILACAK DAVALAR VE YETKİ SORUNU
BDDK’na karşı açılacak davalar başlığı altında idari davalar incelenmiştir. İdari davalar dışında BDDK’nda görev alan kişilerle Kurul üyelerinin görevleri ile ilgili olarak neden oldukları zararlara karşı kişisel sorumlulukları yoluna gidilmesi yasal olarak engellenmiştir. BDDK personeli ve Kurul üyelerinin neden oldukları zararlarla ilgili olarak bu zararların nedeninin kişisel kusur ya da hizmet kusuru olup olmadığına bakılmaksızın Kurum aleyhine dava açılabilecektir(Ban.K.m.24/6). Kurul üyeleri ya da Kurum personelinin ancak görevlerini kötüye kullandıkları tespit edilmesi durumunda kendilerine rücu edilmesi söz konusu olabilecektir(Ban.K.m.24/6)[25].
BDDK’nun işlem ve eylemlerine karşı açılacak davaların kime karşı açılacağı ve yetkili yargı yerinin neresi olacağı konusunda sorunlar bulunmaktadır[26]. BDDK’na karşı açılacak davalarda yaşanan yetki sorununun kökeninde Kurumun Türk İdari yapılanması içerisinde oldukça yeni olması yatmaktadır. Kuruma karşı açılacak idari davalar konusunda sorunlar ortaya çıktıkça çözümü de bulunacak ve bir pratik oluşacaktır. BDDK kararları ve uygulamaları konusunda henüz bir pratik oluşmamıştır.
1-BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMU İŞLEMLERİNE KARŞI AÇILACAK DAVALARDA YETKİ
BDDK’nun yapılanmasına ilişkin 4389 Sayılı Bankalar Kanununda yer alan hükümlerde Kurum ve Kurul olarak ikili bir yapılanma var olduğu şeklinde anlaşılmaya elverişli düzenlemeler açılacak davaların hangi idari yargı merciinde açılacağı konusunda çekincelere yol açmaktadır(Ban.K.m.3/11).
BDDK Başkanlığı ve Kurul kararlarına karşı açılacak davalar, davaların nedeni olan Kurum uygulamalarının sınıflandırılmasına göre incelenmiştir. Açılacak davanın iptal ya da tam yargı davası olması durumu Kurum uygulamalarının sınıflandırılması bağlamında incelenmiştir.
A-BDDK’NUN DÜZENLEYİCİ İŞLEMLERİNE KARŞI AÇILACAK DAVALAR
BDDK’nun düzenleyici işlemleri denildiğinde karşımıza, hem BDDK Başkanlığının düzenleyici işlemleri, hem de, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun düzenleyici işlemleri çıkar. Bankalar Kanununda, Kurul kararlarına karşı açılacak idari davalarda yetkili idari yargı yerinin neresi olduğu konusunda özel yetki hükmü bulunmakla birlikte, Kurum Başkanlığının düzenleyici işlemlerine karşı açılacak davalar konusunda bir düzenleme getirmemiştir(Ban.K.m.20/5).
BDDK Başkanlığının düzenleme yapma görevi kapsamında gerçekleştirdiği düzenleyici işlemlere karşı açılacak davaların ilk derece mahkemesi olarak nerede açılacağı konusunda özel hüküm bulunmasa da, Kurum Başkanlığının düzenleyici işlemlerine karşı açılacak idari davalarda yetkili idari yargı yerinin Danıştay olacağı açıktır. Çünkü, 2575 Sayılı Danıştay Kanununda yer alan ve Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak hangi uyuşmazlıkları çözüme kavuşturacağını düzenleyen hükümlere göre bir kamu kurumu olan BDDK’nun düzenleyici işlemleri ülke çapında uygulanacak hükümler içerdiğinden, bu düzenlemelere karşı açılacak davalar ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da görülecektir(Dan.K.m.24/1-c).
Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak hangi uyuşmazlıkları çözüme kavuşturacağına ilişkin hükümlerden Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun genel düzenleyici işlemlerine karşı Danıştay’da dava açılacağı sonucuna ulaşmak olanaklı olmakla birlikte, Bankalar Kanunu, getirdiği özel düzenlemeyle, BDDK’nun karar organı olan Kurul kararlarına karşı ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da dava açılacağını hükme bağlamıştır(Ban. K.m.20/5). BDDK’nun görev alanına giren konularda yönetmelik ve genel tebliğler çıkarma yetkisi bulunmaktadır ve bu yetkilerini Kurul kararı ile kullanabilecek ve genel düzenleyici işlemler yapabilecektir(Ban.K.m.3/11). Bu düzenlemeler kapsamında BDDK’nun Kurul kararı ile çıkardığı genel düzenleyici işlemlerle ilgili olarak açılacak iptal veya tam yargı davalarının Danıştay tarafından çözüme kavuşturulacağı açıktır.
BDDK Başkanlığının da, Kurul kararına gereksinim duymaksızın genel düzenleyici işlemler yapabilme yetkisi vardır(Ban.K.m.3/11). Kurum Başkanlığının genel düzenleyici işlemlerine karşı açılacak iptal ve tam yargı davaları ise, Danıştay Kanununda yer alan hükümler kapsamında yine Danıştay’da açılacaktır(Dan.K.m.24/1c).
BDDK’nun görev alanına giren konularda gerçekleştirilen ve ülke genelinde uygulanacak olan genel düzenleyici işlemlerle ilgili uyuşmazlıklar, Kurum Başkanlığı ya da Kurul tarafından yapılmış olmasına bakılmaksızın Danıştay’da çözüme kavuşturulur. Bu nedenle genel düzenleyici işlemlere karşı açılacak idari davalarda yetkiyi belirlerken Kurum Başkanlığı işlemleri ve Kurul işlemleri olarak ayrı ayrı incelemeye gerek görülmemiştir.
5020 Sayılı Kanunla 2575 Sayılı Danıştay Kanununda yapılan değişiklikle; BDDK Başkanlığının ülke genelinde uygulanacak düzenlemeleri ile Kurul kararlarına karşı açılacak davaların ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da görülmesi ile ilgili olarak yeni düzenlemeler getirilmiştir. Yeni düzenlemede; mali piyasalarla[27] ilgili olarak ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da görülecek davaların tek bir idari dava dairesinde görüleceği ve bu davaların acele işlerden sayılacağı hükmü getirilmiştir(Değişiklik K.m.10, Danıştay K.m.34). Getirilen yeni düzenleme, mali piyasalara ilişkin davaların uzmanlaşmış bir yargı yerinde çözüme kavuşturulması olanağı sağlamasının yanında, uyuşmazlıkların kısa sürede çözüme kavuşturulmasını sağlaması açısından da yerinde olmuştur. Mali piyasalara ilişkin idari uyuşmazlıklarla ilgili olarak açılan davalarda çözümün gecikmesi piyasalarda tedirginliklere neden olacaktır. Bu tür uyuşmazlıkların gecikmeksizin çözüme kavuşturulması yerinde olacaktır.
B-BİREL İŞLEMLERE KARŞI AÇILACAK DAVALAR
BDDK’nun birel işlemlerine karşı açılacak iptal ve tam yargı davalarının hangi idari yargı merciinde açılacağı belirlenirken Kurum kararlarının etkisi dikkate alınarak farklı bir düzenlemeye gidilmiştir. Buna göre BDDK Başkanlığının birel işlemleri ile Kurulun birel işlemlerine karşı açılacak idari davalar farklı idari yargı yerlerinde çözüme kavuşturulacaktır.
a-Kurum Başkanlığının Birel İşlemleri
BDDK Başkanlığı, bankacılık sektörünün güven ve istikrar içerisinde çalışmasını sağlamak üzere gereksinim duyulan tedbirleri almakla görevli ve yetkilidir. Bu kapsamda Kurum, tasarruf sahiplerinin haklarını ve bankaların düzenli ve emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye sokabilecek ve ekonomide önemli zararlar doğurabilecek her türlü işlem ve uygulamaları önlemek, kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere gerekli karar ve tedbirleri almak ve uygulamakla yükümlü ve yetkilidir(Ban.K.m.3/1). BDDK Başkanlığı yasalar kapsamında verilen görevleri yerine getirirken doğrudan birel işlemler yapabileceği gibi, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun almış olduğu genel ve birel kararların uygulanmasına yönelik işlemler de yapabilir. Kurum Başkanlığına bağlı hizmet birimleri, bankacılık sektörünün gözetim ve denetim altında bulundurulmasına ilişkin uygulamalarını yaparken birel işlemler yapmak durumundadırlar. Bankacılık sektöründe faaliyette bulunan kuruluşların emin ve düzenli[28] bir şekilde faaliyetlerine devam edebilmeleri için gözetim ve denetim altında bulundurulmalarına ilişkin ana hizmet birim başkanlıkları tarafından yapılan işlemler genel olarak birel işlemler olarak karşımıza çıkarlar.
BDDK Başkanlığının birel işlemlerine karşı açılacak idari davalar genel kurallara göre tespit edilecek yetkili idari yargı yerlerinde açılacaktır. İdari Yargılama Usulü Kanunu (İ.Y.U.K.) genel yetki kuralına göre, BDDK Başkanlığının birel işlemlerine karşı, özel kanunlarda başka bir yetki kuralı getirilmemiş bulunduğundan idari işlemi yapan BDDK Başkanlığının bulunduğu Ankara’da dava açılacaktır(İ.Y.U.K. m.32/1).
Kurum Başkanlığının birel işlemlerine karşı açılacak iptal davaları işlemi yapan idari merciin bulunduğu Ankara İdare mahkemesinde açılacak olmasında sorun bulunmamakla birlikte, Kurumun gereksinim duyduğu yerlerde 4389 Sayılı Bankalar Kanunu kapsamında şubeler açması durumunda, şubelerin bulundukları yerlerde Kurum Başkanlığı adına birel işlemler yapmaları durumunda açılacak iptal davalarında yetkili idari yargı yeri neresi olacaktır? BDDK’nun şubesi konumunda bulunan hizmet birimlerinin birel işlemlerine karşı açılacak iptal ve tam yargı davalarının genel uygulamaya paralel olarak, birel işlemi yapan hizmet biriminin bulunduğu yerde açılması yargılamanın sağlıklı şekilde yapılabilmesi ve usul ekonomisi açısından gerekliliktir. Örnek olarak, BDDK’nun bankacılık sektörünün merkezi konumundaki İstanbul’da örgütlenme uzantısı olan hizmet birimlerinin, bankacılık sektörüne ilişkin olarak yaptığı birel işlemlerle ilgili olarak açılacak iptal ve tam yargı davalarının Ankara’da görüleceğini kabul etmek olanaksızdır. Ankara’da bulunan BDDK Başkanlığının birel işlemlerinden ayrı bir şekilde diğer şehirlerde bulunan birim başkanlıklarının birel işlemlerine karşı açılacak davalar ilgili yerdeki idare mahkemelerinde açılmalıdır. Kurumun gereksinim üzerine merkez dışında kurduğu teşkilatların birel işlemlerine karşı açılacak davanın iptal ya da tam yargı davası olmasının yetki açısından farkı yoktur. Buna karşılık davalı olarak husumetin yöneltileceği taraf açısından farklılık olacaktır. İptal davasında davalı kurulan taşra teşkilatı birim başkanlığı olabilecekken tam yargı davasında davalı taraf tüzel kişiliğe sahip Kurum Başkanlığı olacaktır.
b-Kurulun Birel İşlemlerine Karşı Açılacak Davalarda Yetki
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun genel düzenleyici işlemler yapma yetkisinin yanında birel işlemler yapma yetkisi de bulunmaktadır[29]. Kurulun birel nitelikli kararlarına karşı açılacak davalar 4389 Sayılı Bankalar Kanununda yer alan özel yetki kuralı gereği Danıştay’da açılacaktır(Ban.K.m.20/5). Yasa koyucu, BDDK’nun görev alanına giren kimi konularda alınacak kararların birel nitelikte olmalarına karşın etkisinin genele yönelik olacağını dikkate alarak bu konuda karar verme yetkisini Kurumun karar organı olan Kurula vermiş ve buna bağlı olarak bu kararlara karşı açılacak davalarında idarenin yargısal denetimi konusunda daha yetkin bir yargı yerinde çözüme kavuşturulmasını düzenlemiştir. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun birel işlemlerine karşı açılacak idari davalar da, Kurulun genel düzenleyici işlemlerine karşı açılacak idari davalar gibi, ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da açılacaktır. Danıştay’ın ilgili dairesi bankacılık ve benzeri mali sektörlere ilişkin davalar konusunda uzmanlaşmış/uzmanlaşacak bir yargı yeri olarak düzenlenmiştir(Danıştay K.m.34).
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun almış olduğu birel nitelikli kararlara karşı açılacak iptal ve tam yargı davaları Bankalar Kanununda yer alan özel yetki kuralı gereği Danıştay’da açılacaktır.
2-BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMU UYGULAMALARINA KARŞI AÇILACAK DAVALARDA YETKİ
BDDK’na karşı açılacak davalarda yetki sorunu daha çok, Kurumun uygulamaları olarak sınıflandırdığımız, Kurum Başkanlını eylemlerinde ve eylemsizliklerinde ortaya çıkmaktadır. Kurum Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen uygulamalara karşı iptal davası açılamayacağından iptal davasının nerede açılacağına ilişkin bir sorun bulunmamakla birlikte, uygulamalar nedeni ile açılacak tam yargı davalarında yetkili idari yargı yerinin neresi olduğu konusunda sorunlar bulunmaktadır.
A-EYLEMLERE KARŞI AÇILACAK DAVALAR
BDDK’nun eylemleri ve eylemlere karşı açılacak davalar, yapılacak sınıflandırmaya göre belirlenir. BDDK Başkanlığı ya da Kurulun bir işleminin uygulamasını oluşturan eylemlerle, her hangi bir genel ya da birel işleme dayanmadan gerçekleşen eylemlerde yetkili idari yargı yeri farklı olacaktır. Kurumun yaptığı eylemler nedeni ile kişilerin haklarının zarar görmesi durumunda bu zararların karşılanması için açılacak tam yargı davalarında hangi idari yargı yerinin yetkili olacağı konusunda belirsizlikler bulunmaktadır. Yetkili yargı yeri konusunda yaşanan duraksama daha çok bir idari işlemin uygulamasını oluşturmayan ve Kurum Başkanlığı tarafından bir idari işleme dayanmaksızın gerçekleştirilen eylemlerde yaşanmaktadır.
a-İşlemlerin Uygulanması
BDDK Başkanlığı ya da Kurulun bir kararının uygulanması şeklinde ortaya çıkan eylemlere karşı açılacak tam yargı davalarının hangi idari yargı yerinde açılacağı konusunda duraksama yaşanmayacaktır. Eylemin dayanağı olan idari işlemi yapan idari merciin bulunduğu yer idare mahkemesi, eylem nedeni ile ortaya çıkan hak ihlaline ilişkin uyuşmazlığı da çözümlemeye yetkili olacaktır(İ.Y.U.K.m.36).
Kurum Başkanlığı tarafından alınan bir kararın, Kurum Başkanlığının bir idari işleminin uygulanması eylemi nedeni ile açılacak tam yargı davalarında zarar bir idari işlemden doğduğundan yetkili idari yargı yeri; Kurulun hem birel işlemlerinde hem de genel düzenleyici işlemlerinde Danıştay, Kurum Başkanlığının birel işlemlerinde Ankara İdare Mahkemesi, Kurum Başkanlığının genel düzenleyici işlemlerinde ise Danıştay olacaktır. İşlemlerin uygulamasının Kurumun merkez ya da taşra birimlerince gerçekleştirilmesinin yetkiye etkisi yoktur.
b-Eylemlerle İlgili Davalar
BDDK Başkanlığına bağlı merkez ya da taşra birimlerince gerçekleştirilen eylemler nedeni ile hakları zarar görenlerin açacakları tam yargı davalarında yetkili yargı yerinin neresi olacağı konusunda belirsizlikler bulunmaktadır. Bir kamu kurumunun uygulamaları nedeni ile ortaya çıkan zararlara karşı açılacak tam yargı davalarında hangi idari yargı yerinin görevli olacağı konusunda İ.Y.U.K.’ta açık hüküm bulunmakla birlikte BDDK’nun görev ve yetki alanına giren sektörün özellikleri, ülke ekonomisini ve dolayısı ile de bütün vatandaşları yakından ilgilendirir olması, birel nitelikli kararların dahi bütün sektörü hatta ülke ekonomisine etkisinin büyüklüğü gibi konular nedeni ile yargı yerlerinin çekingen davranması duraksamalara neden olmaktadır.
İ.Y.U.K. hükümlerine göre, bir kamu kurumunun eylemleri nedeni ile bir zarar doğmuşsa bu zarara karşı açılacak tam yargı davasında yetkili idari yargı yeri, idari eylemin yapıldığı yerdeki yargı merciidir(İ.Y.U.K.m.36/b). Eylem nerede yapılmışsa tam yargı davası da orada açılacaktır. BDDK eylemleri nedeni ile doğmuş bulunan zararlara karşı açılacak tam yargı davalarında, eylemi yapan personelin merkez ya da taşra birimlerinde görevli olup olmadığının yetkili idari yargı yerinin belirlenmesinde bir önemi yoktur. önemli olan, dava konusu zararın doğmasına neden olan idari eylemin nerede yapılmış olduğudur.
B-EYLEMSİZLİK DURUMLARINDA AÇILACAK DAVALAR
BDDK’nun işlem ve eylemlerine karşı açılacak davalarda en sorunlu konu, Kurumun hareketsiz kalarak görevini yerine getirmemesinden doğan zararlara karşı açılacak tam yargı davalarının hangi idari yargı yerinde açılacağı konusudur.
Bankacılık sektöründe yaşanan sorunların en aza indirilmesi, sektörün güven ve istikrar içerisinde çalışmasının sağlanarak ülkenin ekonomik kalkınmasına katkıda bulunması amacıyla BDDK’na geniş yetkiler tanınırken bazı boşlukların olması doğaldır. Bu kapsamda, Kurumun bazı bankalar ve kurumlar üzerinde yoğun bir gözetim ve denetim uygulaması gerçekleştirmesine karşılık, kimi banka ve kurumlar üzerinde yoğunluğu az bir gözetim ve denetim faaliyetinde bulunması her zaman olasıdır. Bütün bunlara ek olarak, BDDKnun bazı banka ve kurumları gözetim ve denetim altında bulundurmayarak koruması olasılığı da vardır. Böyle bir durumda Kurum, eylemsiz kalarak zararlara neden olabilecektir.
BDDK’nun eylemsiz kalması, gözetim ve denetim görevini gereği gibi ya da hiç yerine getirmeyerek zarara neden olması durumunda açılacak tam yargı davaları hangi yargı yerinde açılacaktır? Kurumun eylemsiz kalması durumunda hareketsiz kalınması eylem kabul edilerek, gözetim ve denetim faaliyetlerinin yapılmadığı yerde mi dava açılmalıdır(İ.Y.U.K.m.36/b)? Yoksa, idari uyuşmazlık konusu zarar, kamu hizmetinin yürütülmesi ve idari eylem dışında bir nedenden doğmuş kabul edilerek, yetkili idari yargı yerinin belirlenmesinde davacının ikametgahının bulunduğu yer idare mahkemesinin yetkili olduğu sonucuna mı varılacaktır(İ.Y.U.K.m.36/c)?
BDDK’nun gözetim ve denetim görevini yapmayarak hareketsiz kalması durumunda doğan zararlarla ilgili olarak açılacak tam yargı davalarında zararın idarenin bir eylemine ilişkin kabul edilmesi yerinde olacaktır. Kurumun harekete geçmesi gerekirken görevini yerine getirmeyerek hareketsiz kalması durumunda zarar bir eyleme ilişkin olacaktır. Zarar idarenin yerine getirmekle yükümlü olduğu gözetim ve denetim görevine ilişkindir. Zararın doğmasına neden olan olay idarenin hareketsiz kalması olmakla birlikte zarar bir idari eyleme ilişkindir. Mali piyasalarda, ekonomik kolluk görevi yerine getirmekle görevlendirilmiş bulunan BDDK, SPK vb. kurumların gözetim ve denetim görevlerini yerine getirmeyerek eylemsiz kalmaları durumunda ortaya çıkan zararlar idarenin bir kolluk eyleminden doğmuştur.
Zarar idari bir eylemden doğduğundan eylemin yapıldığı ya da yapılmadığı yer idare mahkemesi Kuruma karşı açılacak tam yargı davalarında yetkili olacaktır. Bu durumda yetkili idari yargı yeri, yerine getirilmesi gereken gözetim ve denetim görevi nerede aksadı ise orası olacaktır. Kurumun gözetim ve denetim görevinde eylemsiz kalması nedeni ile zarar uğrayan kişinin zararını doğuran olay nerede gerçekleşmişse tam yargı davası orada açılmalıdır. Kurumun merkezinin bulunduğu yer dışında, taşrada bulunan bir bankacılık sektörü müşterisinin gözetim ve denetim görevinin yerine getirilmemesi nedeni ile zarar görmesi durumunda eylem nerede yapılacak idiyse dava oradaki idari yargı yerinde açılacaktır. Taşradaki bir gözetim ve denetimsizlik nedeni ile doğan bir zarar nedeni ile Kuruma karşı açılacak bir tam yargı davasının Ankara İdare Mahkemesinde açılması İ.Y.U.K.’un 36.maddesinde yer alan tam yargı davalarında yetkili idari yargı yerinin belirlenmesi ile ilgili hükümlerine uygun olmayacaktır.
BDDK’nun gözetim ve denetim görevini yerine getirmeyerek eylemsiz kalması nedeni ile hakları zarar gören kişilerin açacakları tam yargı davalarının bütününün Kurum Başkanlığının bulunduğu Ankara İdare Mahkemesinde açılacağı yönündeki görüşlere katılma olanağı bulunmamaktadır. Danıştay, BDDK’na karşı bankaların denetlenmesi görevinin tam olarak yerine getirilmeyerek eylemesiz kalınması üzerine açılan bir tam yargı davasını yetki yönünden reddetmiş ve yetkili idari yargı yerinin Ankara İdare Mahkemesi olduğunu belirtmiştir. BDDK’nun gözetim ve denetim görevini yapmayarak neden olduğu zararlarla ilgili olarak ilk derece mahkemesi olarak kendisine başvurulması üzerine Danıştay’ın ilk derece mahkeme olarak yetkisiz olduğu yönündeki düşüncesi doğrudur. Açılan tam yargı davasında, davacının BDDK’nun bulunduğu Ankara’da zarara uğraması nedeni ile, yetkili idari yargı yerinin Ankara İdare Mahkemesi olduğu yönündeki saptaması da yerindedir[30]. Davacı, BDDK’nun bulunduğu yer dışında, bir başka şehirde bulunan bir banka şubesinde bulunan haklarının zarar görmesi nedeni ile tam yargı davası açma yoluna gitmiş olsaydı, bu durumda yetkili idari yargı yeri, gözetim ve denetim eyleminin yapılmadığı yer olan zararın doğduğu yer olacaktır. Bankalar üzerinde gerçekleştirdiği denetimleri, maliye bakanlığının vergi denetimi yöntemine benzer bir şekilde, Kurum denetim elemanlarını banka şubelerine yollayarak gerçekleştiren BDDK’nun eylemsiz kalmasının neden olduğu zararlara ilişkin açılacak tam yargı davalarının eylemsizlik Kurum merkezinde gerçekleşmiş kabul edilerek Ankara İdare Mahkemesinde açılmasını kabul etme olanağı yoktur. Şayet BDDK, bankacılık sektöründe gerçekleştirmekle görevli olduğu gözetim ve denetim faaliyetlerini, çağın gereklerine uygun olarak kurduğu gözetim ve denetim sistemiyle Kurum merkezinden gerçekleştiriyor olsaydı, Kurumun görevini yerine getirmeyerek eylemsiz kalması nedeni ile doğmuş bulunan zararlarla ilgili olarak açılacak tam yargı davalarının Ankara İdare Mahkemesinde açılması kabul edilebilirdi. BDDK bilgi teknolojileri alt yapı sistemi üzerine kurulmuş bir gözetim ve denetim sistemine sahip olsa ve bankaların işlem akışlarını sürekli olarak on-line kontrol altında bulundurabilseydi, kamu oyu gündeminde bulunan zararlar ya hiç meydana gelmez ya da boyutları bu kadar olmazdı.
BDDK’nun eylemsiz kalması nedeni ile meydana gelen zararlara karşı açılan ve açılacak tam yargı davalarına ilişkin bir başka sorun ise, ilk derece mahkemesi olarak açılmış bulunan bir tam yargı davasında Danıştay’ın davayı yetki yönünden reddetmesi ve incelediği uyuşmazlıkla ilgili olarak yetkili yargı yerinin Ankara İdare Mahkemesi olduğu yönündeki kararının merci tayini kararı gibi algılanmasıdır[31]. BDDK’nun gözetim ve denetim görevini yerine getirmeyerek, kişilerin zarar görmelerine neden olması üzerine açılacak tam yargı davalarında, eylemsizliğin gerçekleştiği yer yönünden yetkili idare mahkemeleri, Danıştay kararını merci tayin kararı gibi görerek kendi yetkilerine giren davalarda yetkisizlik kararı vermektedirler. Danıştay’ın açılan bir tam yargı davasına ilişkin olarak verdiği yetkisizlik kararı üzerine belirlediği yetkili yargı merciinin benzeri bütün davalarda yetkili olduğunu kabul etmek hukukla bağdaşmayacaktır.
SONUÇ
BDDK, bankacılık sektöründe düzenleme, gözetim ve denetim yetkileri ile donatılmış bir kamu kurumudur. Bankacılık sektörünün önemi nedeni ile sektör üzerinde düzenleme, gözetim ve denetim yapmakta olan BDDK’na geniş yetkiler tanınmıştır. Tanınan yetkilere paralel olarak Kurumun, uygulamalarının idari yargı denetimine tabii tutulması gerekliliktir.
BDDK’nun yargısal denetimini gerçekleştirecek idari yargı yerlerinin tespiti, Bankalar Kanununda yer alan özel yetki kuralları ve İ.Y.U.K.’ta yer alan yetki kurallarına göre yapılmaktadır. Bankalar Kanununda yer alan özel yetki kurallarına göre, BDDK’nun Kurul kararı ile yaptığı her türlü işlemler ve bu işlemlerden doğan zararlara ilişkin olarak açılacak idari davalar, ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da açılacaktır. BDDK’nun Kurum Başkanlığının ülke çapında uygulanan düzenleyici işlemlerine ve bu işlemlerden doğan zararlara karşı açılacak davalar da, Danıştay’ı özel görevli yargı yeri olarak gösteren hükümlere göre, Danıştay’da açılacaktır.
BDDK’nun birel işlemleri ve bu işlemlerden doğan zararlara karşı açılacak idari davalarda yetkili idari yargı yeri, İ.Y.U.K. genel yetki kurallarına göre, Ankara İdare Mahkemesidir. BDDK’nun ekonomik kolluk görevi kapsamında yerine getirmekle yükümlü olduğu gözetim ve denetim eylemleri ya da eylemsizliklerinden doğan zararlarla ilgili olarak açılacak olan tam yargı davalarında yetkili idari yargı yerinin neresi olduğu konusunda, her ne kadar İ.Y.U.K.’un tam yargıya ilişkin yetki hükümleri açıksa da, farklı yaklaşımlar bulunmaktadır. Bu davalarla ilgili özel yetki hükmü bulunmadığından, genel yetki hükümlerine göre, BDDK’nun gözetim ve denetim eylemlerinden doğan zararlara karşı açılacak tam yargı davalarının Ankara’da açılacağını kabul etme olanağı yoktur. İ.Y.U.K.’un tam yargı davalarına ilişkin genel yetki hükümlerine göre, ekonomik kolluk denetimine ilişkin eylemler ya da eylemsizlikler nedeni ile açılacak davalar, eylem ya da eylemsizliğin gerçekleştiği yer idare mahkemesi görevli ve yetkili idari yargı yeridir.
BDDK’nun eylem ya da eylemsizliklerinden doğan zararların önüne geçilebilmesi ve bu zararlar nedeni ile açılacak davalarla ilgili yetki karmaşasına son verilebilmesi için, BDDK gözetim yapılanmasında değişikliğe ve BDDK eylem ve eylemsizliklerinden doğan zararlar nedeni ile açılacak tam yargı davalarına ilişkin özel yetki kuralı belirlenmesine gereksinim vardır.
Bankacılık sektörünün çağın gereklerine uygun bir şekilde gözetim ve denetime tabi tutulmasını sağlayacak bilgi teknolojileri alt yapısı üzerine kurulu bir gözetim ve denetim sistemi oluşturularak, sektörün kesintisiz bir şekilde elektronik ortamda takibinin sağlanması gerekir. BDDK, bankacılık sisteminin denetimini verimli bir şekilde, denetim personelinin bankalarda yapacakları yerinde denetimlerle gerçekleştiremeyecektir. Bankacılık sektörünün denetimi özellikleri olan bir ekonomik kolluk faaliyetidir. Sektörü denetleyecek kamu kurumunun kullandığı teknolojilerde bankalardan geri kalmayacak bir gözetim ve denetim sistemini kurmak zorundadır.
Eylem ve eylemsizliklerden doğan zararlarla ilgili olarak açılacak tam yargı davaları ve BDDK ile ilgili bütün idari davalara ilişkin olarak getirilecek bir özel yetki kuralı ile Ankara İdare Mahkemelerinden bir tanesi yetkili hale getirilerek mali piyasaların denetimi konusunda Danıştay 10.Dairesinin uzmanlaşmasına ilk derece mahkemeleri düzeyinde paralellik sağlanmalıdır[32].
KAYNAKÇA:
1-England, Catherine. Stabilizing The Banking System. Policy Analysis, no:54, June 21, 1985
2-Çolak, N. İlker. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu ve ABD Örneği. Ankara 2003.
3-Duran, Lutfi. İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul 1982.
4—————- Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler,Amme İdaresi Dergisi, C.30, S.1
5-Giritli, İsmet/Bilgen, Pertev/Akgüner, Tayfun. İdare Hukuku, İstanbul 2001
6-Gözübüyük, A. Şeref/ Tan, Turgut. İdare Hukuku-Genel Esaslar, Ankara 1998.
7-Kaufman, George G. How Real İs The Risk Of a Massive Banking Collapse?The CATO Review Of Business And Governmnet, Regulation, Vol.23,Num.1,2000
8-Kaufman, George G. Banking And Currency Crises And Sistemic Risk, A Taxomany and review, Finacial Markets, Institutions Instruments, www.cato.org
9-Meyer, Laurence H. /Parkinson, Patrick M. /Greenspan, Alan. Statements to the Congress, Federal Reserve Bulletin, Washington, Aug. 2000
10-Nalbant, Atilla. R.T.Ü.K. ve Görsel-işitsel İletişim Özgürlüğü, Bağımsız İdari Otoriteler, Editör, İbrahim Kaboğlu, İstanbul 1998.
11-Tan, Turgut. Ekonomik Kamu Hukuku, Ankara 1984
12-Yıldırım, Turan. Türkiye’nin İdari Teşkilatı. 3.Bası, İstanbul 2002.s.190
13——————–. Türk İhracat Rejimi ve İlgili Mevzuat. İstanbul 1991
14-BDDK Başkanlığı- İmar Bankası Raporu. www.bddk.org.tr
15-Türkiye Bankalar Birliği-Eylül 2003-Bankacılık Sistemi Raporu.
*Yrd. Doç. Dr. Kocaeli Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku ABD Öğretim Üyesi
[1] 18.06.1999 Tarih ve 4389 sayılı Bankalar Kanunu
[2] İmar Bankasının bankacılık faaliyetlerine son verilerek tasfiye sürecine girmesine neden olan hukuka aykırı işlemlerinin, sadece hazine bonosu satışına ilişkin zararın miktarı, 4 Temmuz 2003 tarihi itibariyle 728 Trilyon Türk Lirasıdır. Bu rakamın faizlerle birlikte kamu maliyesine olası maliyeti 1.5 Katrilyon Türk Lirasını bulacaktır. Bakınız: BDDK-İmar Bankası Raporu- www.bddk.org.t adresinden 17.02.2004 tarihinde alınmıştır. Bankacılık sektöründe ortaya çıkan sorunlardan doğan zararın hesaplanabilen kısmının yanında, hesaplanamayan kısmı da vardır. Ulusal para biriminin değer kaybının oluşturduğu zararın boyutunu hesaplamak kolay olmayacaktır.
[3] Bankalar kontrol etmekte oldukları büyük miktarlardaki mevduatlar nedeni ile denetimsiz bırakılması olanaksız olan kurumlardır. Türk Bankacılık sistemi Eylül 2003 tarihi itibariyle, 225 Katrilyon Türk Lirası değerinde bir mevduata sahiptir. Bankalardaki mevduatın döviz olarak ifadesi ise, 162.5 milyar dolar civarındadır. Türkiye Bankalar Birliği –Bankacılık Rapor Özeti.s.3. www.tbb.org.tr adresinden 17.2.2003 tarihinde alınmıştır.
[4] Sistemik risk; bankacılık sektöründe faaliyet gösteren bankaların yaşadıkları sorunların sektördeki diğer bankaları etkilemesi şeklinde ortaya çıkan istikrarsızlıktır. Sektörün bir elemanında yaşanan sorunlar nedeniyle diğer kuruluşların sıkıntı yaşaması sektörün sistemik olarak etkilenmeye açık olması ve sistemin kırılgan olması sistemik riski ifade eder.
[5] Uluslar arası yaklaşımlarda, bankacılık sektöründe yaşanan sorunların kaynağı olarak, sektöre hükümetler tarafından yapılan müdahaleler gösterilmektedir. Bu nedenle bankacılık sektörünün düzenlenmesi ve denetlenmesi konusunda hükümetlerden bağımsız idari kurumların kurulması yaklaşımı ön plana çıkarılmıştır. Catherine England, Stabilizing The Banking System. Policy Analysis, no:54, June 21, 1985.
[6] 4389 sayılı Bankalar Kanununda değişiklik yapan 4491 Sayılı Kanunun Hükümet gerekçesi, s.1.
[7] Bankalarda ve özel finans kurumlarında bulunan tasarruf mevduatı miktarı yıllık ulusal gelirden daha fazladır. Bu kaynakların ülke kalkınmasında etkin bir şekilde kullanılması, bu konuda gerekli düzenlemelerin yapılması ve gereken tedbirlerin alınması devletin görevidir. Eylül 2003 tarihli Türkiye Bankalar Birliği raporunda bankacılık sistemi aktiflerinin toplamı 162.5 milyar dolar olarak ifade edilmiştir. www.tbb.org.tr
[8] Tan, Turgut. Ekonomik Kamu Hukuku, Ankara 1984, s.4,5.
[9] Yıldırım, Turan. Türk İhracat Rejimi ve İlgili Mevzuat. İstanbul 1991.s.18-21.
[10] England, a.g.m.
[11] Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu ile ABD Federal Reserve Board arasındaki ortak yönler ve benzerlikler için bakınız; Çolak, N. İlker. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu ve ABD Örneği. Ankara 2003.
[12] Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun ilgili olduğu Bakan, Başbakan Yardımcılarından biridir. İlgili Bakan, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun Türk İdari teşkilatının kuruluş ve görevleri ile bir bütün olduğu yönündeki anayasa hükmüne uygun olarak idari vesayet denetimini gerçekleştirmekle görevli olan idari vesayet makamıdır.
[13] Duran, Lutfi. İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul 1982, s.187
[14] Yıldırım, Turan. Türkiye’nin İdari Teşkilatı. 3.Bası, İstanbul 2002.s.190
[15] Gözübüyük, A. Şeref/ Tan, Turgut. İdare Hukuku-Genel Esaslar, Ankara 1998, s.289.
[16] BDDK vb. kurumların özerkliklerine ve siyasi iradeden bağımsız olarak görev yapıp yapmadığı konusu, bu kurumların üst düzey yöneticileri ve karar organı üyelerinin atanma biçimi, görev süreleri, görevlerine yeniden atanma olanağı ve görevden alınabilme yönlerinden eleştirilmektedir. Giritli, İsmet/Bilge, Pertev/Akgüner, Tayfun. İdare Hukuku, İstanbul 2001, s.353.
[17] Çolak, a.g.e.s.91-93
[18] Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, bağımsız tüzel kişiliğine sahip, özerk bir idari kurumdur. Buna karşılık, Bağımsız idari otorite olarak ifade edilen kurumların, tüzel kişilikleri yoktur, bir kamu tüzel kişisi bünyesinde yer alırlar, bağımsızdırlar. Bakınız. Nalbant, Atilla. R.T.Ü.K. ve Görsel-işitsel İletişim Özgürlüğü, Bağımsız İdari Otoriteler, Editör, İbrahim Kaboğlu, İstanbul 1998.
[19] ABD Örneğinde, duyarlı ve kırılgan sektörlerle ilgili düzenleme ve denetleme görevi gören kurumun sınıflandırması, Independent Regulatory Agency adı altında yapılmaktadır.
[20] Duran, Lutfi. Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler,Amme İdaresi Dergisi, C.30, S.1
[21] Duyarlılık ve kırılganlık, tasarruf sahiplerinin söylentilere hızlı tepki vererek paralarını bankalardan çekmek istemeleri üzerine, sadece mali dengesi sorunlu olan banka değil sektördeki bütün bankaların zor durumda kalmasıdır. Bakınız; Kaufman, George G. How Real İs The Risk Of a Massive Banking Collapse? The CATO Review Of Business And Governmnet, Regulation, Vol.23,Num.1,2000-Kaufman, George G. Banking And Currency Crises And Sistemic Risk, A Taxomany and review, Finacial Markets, Institutions Instruments, www.cato.org
[22] BDDK kurulduğu zaman başkan olarak atanan kişinin Maliye Bakanlığı kökenli olması ve bankacılık sektörünün gözetim ve denetiminde vergi denetim modellerinin uygulanması bankacılık sektöründe, Kuruma rağmen, Kasım 2000 ve Şubat 2001 krizlerine yol açmıştır. Oysa, faaliyete yeni başlamış bir düzenleme ve denetleme kurumu varken bankacılık sektörünün iyiye gitmesi beklenmekteydi. Bankacılık sektörünün sağlıklı işlemesinin sağlanması için, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu tarafından tercih edilen yöntemlerin sektörün gereksinimlerine uygun olmadığının bir başka göstergesi ise, Kurumun kurulmasını düzenleyen ve 18.06.1999 tarihli yeni Bankalar Kanununda bu güne kadar, yeni kanununda eski kanununu yürürlükten tamamen kaldıran bir değişiklik kanunu olduğunu dikkate alırsak, 7 kez değişiklik yapılmasıdır. Bankalar Kanununda çok sık yaşanan değişiklikler bir şeylerin yolunda gitmediğinin en belirgin göstergesidir.
[23] Bankacılık sektöründe yaşanan son banka krizinde, olmayan hazine bonolarının satılması yoluyla tasarruf sahiplerine büyük miktarda zarar verilmiştir ve kayıplarla birlikte BDDK’na yönelik olarak toplamda Katrilyonlarla ifade edilen tam yargı davaları açılmaktadır.
[24] Bankacılık sektörü, müşterilerine sundukları hizmetlerin arasına elektronik imza kolaylığını da eklemişlerdir. Artık kişiler bulundukları yerden imzalarını elektronik ortamda atabilme kolaylığına sahiptir. Bankacılık sektörünün teknolojik alt yapı sistemi üzerine kurulu olması, sektörün sistem dışından yapılacak müdahalelerle olumsuzluklara neden olmasının yanında, sistemin yöneticileri tarafından da kötüye kullanılması riskini doğurmaktadır. Son zamanlarda İmar Bankası ile ilgili olarak kamu oyunda yaşanan tartışmaların odağında elektronik-teknolojik alt yapı sistemi üzerine kurulu bir sistemin yetkili kişiler tarafından kötüye kullanılması yer almaktadır.
[25] 4389 Sayılı Bankalar Kanunun 24 maddesinin 6. fıkrasında yer alan, “Bakan, Fon veya Kurum tarafından atanan yönetim kurulu ve denetleme kurulu üyeleri aleyhine görevlerinin ifası sebebiyle açılmış bulunan davalar Fon aleyhine açılmış sayılır ve bu davalarda husumet Fona yöneltilir, açılacak davalar ise doğrudan Fon aleyhine açılır. Bu kişilerin görevlerini kötüye kullandıklarına hükmolunması halinde kendilerine rücu edilir. Bu fıkra hükmü Kurul, Kurum, Fon Yönetim Kurulu ve Fonun bu Kanunda yazılı görevlere ilişkin karar, eylem ve işlemleri nedeniyle, kişilerin, uğradıkları zararlardan dolayı Kurul ve Fon Yönetim Kurulu üyeleri ile Kurum ve Fon personeli aleyhine açtıkları ve açacakları davalar hakkında da uygulanır” şeklindeki düzenleme, yeterince açık değildir. BDDK personeli ve Kurul üyelerine karşı açılacak davaların muhatabının Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonumu yoksa BDDK’mı olacağı açık değildir. Yasanın hükmü, BDDK personeli ve Kurul üyelerine karşı açılacak idari davalarında TMSF’na karşı açılacağı şeklinde anlaşılmaya elverişlidir. Ancak, idare hukuku açısından bir kamu tüzel kişisinin personelinin ve karar organı üyelerinin neden oldukları zararlar nedeni ile bir başka kamu tüzel kişisine karşı dava açılabileceğini kabul etme olanağı bulunmadığından, BDDK personeli ve Kurul üyelerine karşı kişilerin uğradıkları zararlar nedeni ile açılacak davalar BDDK Başkanlığına karşı açılmalıdır.
[26] Sorunların kaynağında 4389 Sayılı Bankalar Kanununda düzenlenmiş bulunan iki ayrı kamu tüzel kişiliği olan BDDK ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun tek bir kamu tüzel kişisi gibi iç içe yapılandırılması ve BDDK’nın yeni kurulmuş bir kamu kurumu olması yatmaktadır. 12.12.2003 tarih ve 5020 Sayılı Kanunla 4389 Sayılı Bankalar Kanununda yapılan değişikliklerle Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun ayrı bir kamu tüzel kişisi olarak yapılanmasını uygulamada da sağlayacak hükümler getirilmiştir. Yeni düzenlemeden sonra BDDK personeli ve Kurul üyelerinin ve genel olarak Kurumun uygulamalarına karşı açılacak davaların Kuruma karşı açılacağı konusunda duraksama olmayacaktır.
[27] Mali piyasalarla ilgili davalar; Türk parasının kıymetini koruma mevzuatı, bankacılıkla ilgili davalar ve sermaye piyasasına ilişkin davalardır ve Danıştay Kanununda Dairelerin görevlerine ilişkin hükümlerde belirtilmiştir(Danıştay K.m.34).
[28] 4389 Sayılı Bankalar Kanununda bankacılık sektörünün güven ve istikrar içerisinde faaliyette bulunmasını ifade etmek için seçilen emin ve düzenli ifadesi yerinde olmamıştır. Bankacılık sektörünün “Düzenli ve Emin” bir şekilde çalışmasını sağlamak ifadesi ABD uygulamasında Fed Kurulunun gerçekleştirmeye çalıştığı “Safety and Soundness”-“Emniyet ve Sağlamlık” şartından esinlenerek yasaya alınmıştır. Kavramlarla ilgili olarak bakınız; Meyer, Laurence H. /Parkinson, Patrick M. /Greenspan, Alan. Statements to the Congress, Federal Reserve Bulletin, Washington, Aug. 2000. Bankacılık sektörünün sağlıklı ve sağlam olmasını ifade eden soundness ifadesini karşılığı düzenlilik değil istikrarlılık olmalıdır.
[29] 4389 Sayılı Bankalar Kanunu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun görev alanına giren konularda yönetmelik çıkarma yetkisinin Kurul kararıyla çıkarılacağına ilişkin düzenlemenin yanında, bankacılık sektörüne ilişkin birel işlem niteliğinde olmakla birlikte sektörü derinden etkileyecek ve yakından ilgilendiren konularda da Kurulu yetkilendirmiştir(Ban.K.m.7/1, 7/4,v.d.). Bankacılık sektöründe faaliyette bulunmak isteyen kuruluşlara kuruluş izninin verilmesi, kuruluşunu tamamlayan banka ve özel kurumlara faaliyet izninin verilmesi, faaliyet izninin kaldırılması, ortaklık paylarının belli oranları aşması sonucunu doğuracak devirlere izin verilmesi v.b. konularda alınacak birel kararlar Kurul tarafından alınmaktadır.
[30] Danıştay 10.Dairesi, E.2003/6195, K.2003/5392 ve 26.12.2003 tarihli kararında, BDDK, SPK, TMSF vb. kamu kurumlarının ekonomik kolluk görevlerini tam olarak yerine getirmeyerek kişilerin zarar görmesine neden olmaları nedeni ile doğrudan açılan tam yargı davasında görevsiz olduğu sonucuna varmıştır. Mali piyasalara ilişkin ekonomik kolluk denetiminin gerçekleştirilmesine yönelik eylemler ya da eylemsizlikler nedeni ile doğan tam yargı davalarının Danıştay’da açılacağına ilişkin özel kanunlarda görev kuralı bulunmadığından, Danıştay’ın görevsizlik kararı doğrudur. Danıştay’ın görevli ve yetkili idari yargı yerinin Ankara İdare Mahkemesi olduğu yönündeki tespiti, bankalara ilişkin gözetim ve denetim faaliyetlerinin tam olarak yerine getirilmeyerek kişilerin zarar görmesine neden olunan yerin Ankara olması nedeni ile yerinde bir tespittir. Ancak, Danıştay’ın, açılan bir tam yargı davası nedeni ile vermiş olduğu görevsizlik kararı ile birlikte görevli ve yetkili idari yargı yerini tespit etmesinin, sanki mali piyasalara ilişkin kolluk denetim eylemlerinden doğan zararlara karşı açılacak tam yargı davalarında merci tayini gibi anlaşılmasına katılma olanağı yoktur. Ayrıca, Danıştay 10.Dairesinin vermiş olduğu kararında, Ankara İdare Mahkemesinin yetkili olmasını, zararın bir idari işlemden doğduğu varsayımına dayanarak İ.Y.U.K.’un 36.maddesi a fıkrasına dayandırmasında da isabet bulunmamaktadır. Çünkü, tam yargı davasına konu zarar bir idari eylemden/eylemsizlikten doğmuştur ve zarar görenin ön karar almak için yaptığı idari başvurunun reddedilmesini bir idari işlem olarak kabul edip zararın idari işlemden doğduğu gerekçesine dayanılmasında hukuki isabet yoktur. hazine bonosu satma yetkisi bulunmayan bankanın hazine bonosu satışı yaparak kişilerin zarar görmesine neden olması durumunda zarar doğma nedeni idarenin hizmet kusuruna dayanmaktadır ve bu zararların idari işlemden doğmaları söz konusu değildir. Buna karşılık Danıştay 10.Dairesinin yaklaşımı kabul edilir ve hazine bonosu satma yetkisi olmayan bankanın neden olduğu zararın idari işlemden doğduğu kabul edilirse, bu görüşe katılma olanağı bulunmasa da, bu durumda zararın doğmasına neden olan idari işlem, bankanın yönetim ve denetiminin TMSF’na devredilmesine ilişkin BDDK Kurul kararı olacaktır. Bu durumda Danıştay 10.Dairesinin vermiş olduğu görevsizlik kararı hukuka aykırı olacaktır.
[31] Kocaeli İdare Mahkemesi, 29.12.2003 Tarih, E:2003/1894, K:2003/397 nolu kararında, yetkisizlik kararı vererek Ankara İdare Mahkemelerinin yetkili olduğunu belirtmiştir. İdari yargı yeri yetkisizlik kararı verirken, hizmetin görüldüğü ve işlemlerin yapıldığı yerin Ankara olması nedeni ile yetkili yargı yerinin Ankara İdare mahkemeleri olduğu gerekçesine dayanmıştır. Oysa, dava konusu zarar, bankacılık yapma yetkisi kaldırılan İmar Bankasının gözetim ve denetim altında bulundurulması gerekirken bu konuda görevli ve yetkili kamu kurumlarının görevlerini yerine getirmeyerek eylemsiz kalmasından doğmuş olup, zararın nedeni bir idari işlem ya da kamu hizmetinin görülmesi değildir. BDDK, SPK vb. kamu kurumlarının gözetim ve denetim görevlerini yerine getirmemeleri nedeni ile doğan zararlarla ilgili olarak bu kurumlar aleyhine açılan tam yargı davasında idarenin sorumluluk nedeni, bir kolluk görevinin yerine getirilmeyerek eylemsiz kalınmasıdır. Mali piyasalarda ekonomik kolluk denetimi yapmakla görevli kurumların görevlerini yerine getirmeyerek neden oldukları zarar bir kolluk eyleminden doğmuştur ve bu zararlara karşı açılacak tam yargı davaları eylemsizliğin gerçekleştiği yer idare mahkemesi olmalıdır. İ.Y.U.K. 36. maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde aksini düşünmek olanaksızken, yerel mahkemenin vermiş olduğu yetkisizlik kararı, Danıştay’ın açılmış olan bir tam yargı davası nedeni ile vermiş olduğu yetkisizlik kararı üzerine yetkili idari yargı yerini belirtmesinin yerel mahkemeler tarafından merci tayini olarak anlaşıldığını göstermektedir.
[32] 5020 Sayılı Kanunla 2575 Sayılı Danıştay Kanununun 34. maddesinde yapılan değişiklikle, Danıştay 10.Dairesi; Türk Parasının kıymetinin korunması, bankacılık ve sermaye piyasası konusunda ilk derece yargı yeri olarak Danıştay’da açılacak davalarda yetkili daire olarak belirlenmiştir. Bu yolla mali piyasalara ilişkin ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da gerçekleştirilecek idari yargı denetiminde uzmanlaşma sağlanmış olacaktır. BDDK, TMSF, SPK vb. kurumların, mali piyasalara ilişkin işlemleri ve eylemleri nedeni ile ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da açılacak davaların dışında kalan davalarda, getirilecek bir yetki düzenlemesi ile, Ankara İdare Mahkemelerinden birinin yetkili kılınması ve bu yolla mali piyasalara ilişkin idari kurumların işlem ve eylemlerine ilişkin açılacak davaların bütünün uzmanlaşmış yargı yerlerince çözüme kavuşturulması sağlanmalıdır.