KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU KANUNU TASARISI BAĞLAMINDA KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN OLUŞUMU*

N.İlker ÇOLAK**

 

Devletin varlık nedeni görevlerin yerine getirilmesi zorunluluğu, idareye üstün yetkiler ve ayrıcalıklar tanınmasını gerekli kılmıştır[1]. Bu gereklilik doğrultusunda tanınan kamusal gücün hukuk sınırları içerisinde kullanılması, hukuk devletinin vazgeçilmez koşuludur. Kamusal gücün hukuk düzeni içerisinde kontrol altına alınması gerçek anlamda bir güç olmasının ön koşuludur. Kamu gücünün idarenin keyfi kullanılmasına terk edilmesi bu yetkilerin bireylerin felaketine dönüşmesi kuvvetle muhtemel olacaktır. Kamu gücünün hukuk sınırları içerisinde kullanılmasını sağlamaya yönelik olarak kamu hukuku kuralları ortaya çıkmış, kamu gücünün kullanılmasının güvenlik sistemi olarak idare hukuku ilke ve kuralları ortaya çıkmıştır.

Kamu gücünün kullanılmasının kontrol altına alınması gerekliliği doğrultusunda ortaya çıkan hukuk kuralları, idari faaliyetlerde belirleyici olduğu durumlarda sorun yaşanmasa da, idarenin hukuk dışına çıkması durumunda, denetim bir zorunluluk olarak ortaya çıkar. İdarenin denetlenmesinde birçok denetim mekanizması ortaya çıkmıştır. En bilineni ve en başta geleni yargısal denetim olmak üzere, kamuoyu denetimi, siyasi denetim ve benzeri denetim yolları idarenin hukuk sınırları içerisinde davranıp davranmadığının denetlenmesi ve hukuk sınırları içerisinde davranmaya zorlanması noktasında devreye girecektir.

İdarenin sahip olduğu yetkiler, türev olarak idareye kanun koyucu tarafından verilmiş yetkilerdir. Egemenliğin sahibi olan halk adına kural koyma yetkisini kullanan yasamanın vermiş olduğu yetkiye bağlı olarak, idare kamusal yetkiler kullanabilir. Kanun koyucu tarafından yetkilendirilmeyen idarenin harekete geçmesi mümkün olmaz. İdareye kanunlar çerçevesinde verilen kamusal yetkilerin, hukuk sınırları içerisinde kullanılmasının sağlanmasından birincil olarak yasama sorumludur. Yasama organı halk adına egemenlik yetkisini kullanırken, egemenliğin sahibi bireylerin hak ve özgürlüklerinin idari faaliyetlerden zarar görmesinin önlenmesine yönelik tedbirler almalıdır. İdari faaliyetlerin denetlenmesi yoluyla ortaya çıkması olası hukuki aksaklıkların tespiti ve önlenmesi, yasama tarafından yerine getirilmesi gereken bir görevdir. Bu noktada kamu denetçiliği kurumu, egemenliğin sahibi olan hakla kamu otoritesi arasında iletişimi sağlayan, halkı devletle bütünleştiren ve yasama erkinin egemenliğin sahibini korumaya yönelik düzenlemeler için ihtiyaç duyacağı verileri sağlayan bir konuma sahip olacaktır[2].

Yasama organı tarafından idarenin denetim altında bulundurulması çeşitli şekillerde gerçekleştirilebilir. Dilekçe komisyonlara kişiler tarafından başvurulması ve benzeri yollarla yasamanın idarenin işleyişindeki aksaklıkları tespit etmesi ve tedbir alması mümkündür. Yasama organı tarafından idarenin denetlenmesinde etkin yöntemlerden biri de kamu denetçisi aracılığıyla, kişilerin şikâyetlerinin alınması, konunun araştırılması, değerlendirilmesi ve elde edilen sonuçlara göre, başvurucuya yardımcı olunması, yol gösterilmesi, yasama organına aksaklıkların iletilmesi ve benzeri çözümler üretilmesidir. Bu gün sizlere, 1982 Anayasasının 74.maddesinde 12.09.2010 halk oylamasıyla kamu denetçiliği kurumuna ilişkin olarak gerçekleştirilen düzenlemeler ve bu düzenlemeler doğrultusunda şekillendirilen Kamu Denetçiliği Kurumu Kanun Tasarısı hükümleri doğrultusunda, kamu denetçiliği kurumunun teşkilatlanmasını, görevlilerini, görevlilerin niteliklerini, görevlilerin seçilmesini/atanmasını, göreve başlamasını ve ayrılmasıyla görev sırasında yerine getirmeleri gereken yükümlülükleri irdelemiş olacağım.

I.KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU

Kamu denetçiliği kurumu, genel kabuller bakımından günümüz modelinde ilk ortaya çıktığı yer olan İsveç uygulamasındaki ismi olan Ombudsman[3] kavramıyla anılan bir modelin ülkemizde tercih edilen ismidir. Kamu denetçiliği kurumu, yönetimde demokrasinin gereği olarak, idarenin şeffaflaşması, toplumla iletişime geçmesi ve bireyler açısından ulaşılabilir olmanın gereği olarak ortaya çıkan, bir iletişim yöntemidir[4].

Kamu denetçiliği kurumu, 1982 Anayasasının 74.maddesinde 05.07.2010 tarih ve 5982 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle anayasal dayanağa kavuşmuştur. Anayasanın 74.maddesinin III ve devamı fıkralarda kuruma ilişkin anayasal çerçeve belirlenmiş bulunmaktadır[5]. Buna göre;

“Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.

Kamu Başdenetçisi Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından gizli oyla dört yıl için seçilir. İlk iki oylamada üye tamsayısının üçte iki ve üçüncü oylamada üye tamsayısının salt çoğunluğu aranır. Üçüncü oylamada salt çoğunluk sağlanamazsa, bu oylamada en çok oy alan iki aday için dördüncü oylama yapılır; dördüncü oylamada en fazla oy alan aday seçilmiş olur.

Bu maddede sayılan hakların kullanılma biçimi, Kamu Denetçiliği Kurumunun kuruluşu, görevi, çalışması, inceleme sonucunda yapacağı işlemler ile Kamu Başdenetçisi ve kamu denetçilerinin nitelikleri, seçimi ve özlük haklarına ilişkin usul ve esaslar kanunla düzenlenir”. Gerçekleştirilen anayasa değişikliği ile kamu denetçiliği kurumunun genel çerçevesi belirlenmiş bulunmaktadır. Kamu denetçiliği kurumunda kurumun temel işlevini yerine getirecek bulunan personelin seçilme usulünü, seçme yetkisini ve işleyişe ilişkin diğer kuralların kanunla düzenlenmesi gibi konular, Anayasa hükmü olarak düzenlenmiştir.

A.KURUMUN TEŞKİLATLANMASI

Kamu Denetçiliği Kurumunun yapılanmasına ilişkin ilke ve esasların kanunla düzenlenmesine yönelik Anayasa hükmü doğrultusunda şekillendirilen Kamu Denetçiliği Kurumu Kanun Tasarısında, kurum yapılanması, başdenetçilik, kamu denetçiliği kurulu ve genel sekreterlik olarak öngörülmüştür(KDKKT m.4). Kamu denetçiliği kurumunun idari yapılanması, kurumun yerine getireceği denetim görevinin etkinliği bakımından özel öneme sahiptir. Doğru yapılandırılmamış bir kurumun kendisinden beklenen faydayı sağlaması güçleşecektir.

1.Başdenetçilik

Başdenetçilik, kamu denetçiliği kurumunun yönetiminden sorumlu olan makamdır. Başdenetçilik başdenetçi ve başdenetçi vekilinden oluşur. Başdenetçi kurumun yönetim ve temsilinden sorumludur Başdenetçi vekili başdenetçi tarafından denetçiler arasından seçilir ve başdenetçinin yokluğunda ona vekalet eder(KDKKT m.6). Başdenetçilik, kamu denetçiliği kurumunun temsil makamıdır. Özerk yapılı idari kurul ve kurumların başkanlık biriminin karşılığı olarak isimlendirilebilecek bir yapılanmadır. Bir kamu tüzel kişisi olarak kamu denetçiliği kurumun ita amiri konumunda bulunan kişi başdenetçidir ve başdenetçilik olarak ifade edilen yapı başdenetçinin yerine getirmesi gereken görevlerin gereklerine göre şekillendirilmiş olmalıdır.

2.Kamu Denetçiliği Kurulu

Kamu denetçiliği kurulu, başdenetçi, başdenetçi vekili ve denetçilerden oluşur(KDKKT m.7). Kamu denetçiliği kurulu, kamu denetçiliği kurumunun genel karar organı olarak öngörülmüştür. Genel karar organı olmanın gereği olarak kurul, düzenleyici kararları alma, yıllık raporları hazırlama gibi görevleri yerine getirecektir. Kamu denetçiliği kurumunun görev alanına giren konularda, genel kararların alınması ve yapılan denetim faaliyetleri sonucunda, yasama erkine ve kamuoyuna sunulacak raporların şekillendirilmesinde kurumun genel karar organı olarak kurul yapılanması karşımıza çıkmaktadır.

3.Kamu Denetçiliği Kurumu Genel Sekreterliği

Genel Sekreterlik; Kurumun idarî ve malî işleriyle sekretarya hizmetlerini yerine getirir. Genel Sekreterlikte Genel Sekreter ve diğer idarî personel görev yapar(KDKKT m.9).

Genel sekreterlik birimi, kamu denetçiliği kurumunun idari işleyişinde ihtiyaç duyulan hizmetleri yürütmekle görevlidir. Kayıtların tutulması, özlük işlerinin hazırlanması ve takibi, özlük dosyalarının takibi ve benzeri konular, genel sekreterlik elamanlarınca gerçekleştirilecektir.

B.KURUMUN DEVLET YAPILANMASI İÇERİSİNDEKİ YERİ

Kamu denetçiliği kurumu, özerk yapılı idari kurum ve kurulları model alan bir yaklaşım içerisinde, başdenetçilik, kurul ve sekretarya şeklinde bir yapılanmaya sahiptir. kamu denetçiliği kurumu, T.C. İdari yapılanmasının dışında bir teşkilatlanma olarak ortaya çıkmıştır. Anayasa Mahkemesinin 25.12.2008 tarih, 2006/140 Esas, 2008/185 Karar sayılı kararıyla[6], 28.9.2006 tarih ve 5548 Sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun iptaline hükmedilirken, temel gerekçeler, yasamaya bağlı, idarenin dışında bir kamu tüzel kişiliği oluşturulmasının idarenin bütünlüğü ilkesiyle bağdaşmayacağı ve Anayasada TBMM verilen görevler arasında bu yönde bir hüküm bulunmaması olarak ortaya konulmuştur. AYM kararında ortaya konulduğu üzere, kamu denetçiliği kurumu, T.C. İdaresinin dışında, yasama meclisiyle bağlantılanmış bir kamu tüzel kişisi olarak öngörülmektedir.

Başdenetçi ve denetçilerin seçimleri ve görevden alınmalarına ilişkin hükmün TBMM tarafından, diğer hükümlerin bakanlar kurulu tarafından yürütülecek olması, kurumun yasama meclisiyle ilgili olduğunu ortaya koyan bir hükümdür. Bu haliyle kamu denetçiliği kurumu, Türk İdari Teşkilatlanmasının dışında, bağımsız bir kamu tüzel kişisi olarak öngörülmüş olmakla birlikte, seçilme ve görevden alınma, hazırlanan raporların değerlendirilmek üzere meclise sunulması gibi düzenlemeler, kurumun yasama organıyla ilgili olmasını gerekli kılmaktadır. Bu gereklilik doğrultusunda, kamu denetçiliği kurumunun Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olduğu Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Tasarısının 4.maddesinde açıkça vurgulanmıştır.

Kamu denetçiliği kurumu adıyla TBMM Başkanlığına bağlı bir kamu tüzel kişiliğinin oluşturulmasıyla birlikte, Türkiye Cumhuriyeti İdaresinin merkezden ve yerinden yönetim ilkesine göre yapılandırılacağına ilişkin Anayasal kurala yine Anayasayla bir istisna getirilmiş ve atipik bir idari yapılanma ortaya çıkmıştır. Kamu denetçiliği kurumu yapılanması, özerk yapılı idari kurum ve kurulların aşındırmış olduğu idarenin bütünlüğü ilkesini daha da kenara iten bir idari birim olarak ortaya çıkmaktadır.

C.KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU PERSONELİ VE NİTELİĞİ

Kamu denetçiliği kurumu bağımsız bir kamu tüzel kişiliği olarak, Kanunla verilen görevleri yerine getirecektir. Kamu denetçiliği kurumunun görevlerini yerine getirmesinde farklı statüde görevli grupları karşımıza çıkar. Bunlar; belli bir süreyle kuruma seçilenler, kurumun sürekli personeli olanlar ve geçici olarak görevlendirilenler şeklinde sınıflandırılabilir.

1.Belli Süreli Görevli Olanlar

Belli süreyle kamu denetçiliği kurumunda görev alacak personel, başdenetçi ve denetçilerdir. Yasama meclisine yapılan adaylık başvurusu üzerine, meclis genel kurulu tarafından belli nitelikleri haiz kişiler arasından 4 yıl için seçilen üst düzey görevlilerdir.

Kamu denetçiliği kurumu başdenetçi ve denetçileri, istisnai devlet memurluğu olarak tanımlanan kamu görevlileridir.

2.Sürekli Görevliler

Sürekli görevliler, kamu denetçiliği kurumunun denetim görevlerini yerine getirmesinde aktif olarak rol alacak uzmanlar ve yardımcı teknik personel olarak ayrılırlar.

a.Sürekli Görevli Uzmanlar

Sürekli olarak kamu denetçiliği kurumunda görev alacak uzman personel, kamu denetçiliği kurumu uzman yardımcıları ve uzmanları olarak karşımıza çıkar. Kanun tasarısında bu görevlilerin belli niteliklere sahip kişilerin Devlet Memuru olma koşulunu taşıyanlar ve dört yıllık eğitim veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisadi ve idarî bilimler, iktisat ve işletme fakültelerinden veya bunlara denkliği kabul edilmiş yurt içi veya yurt dışı yüksek öğretim kurumlarından mezun olanlar arasından sınavla seçileceklerdir(KDKKT m.25).

Önce uzman yardımcısı olarak görev yapacak olan bu kişiler üç yıl görev yaptıktan sonra yeterlilik sınavına alınırlar. Yabancı dil seviyesi de yeterli olmak koşuluyla sınavda başarılı olanlar uzman olacaklardır(KDKKT m.26).

b.Sürekli Görevli İdari Personel

Kamu denetçiliği kurumu genel sekreteri ve sekreterliğe bağlı olarak hizmet suna idari personel, DMK hükümlerine tabi olarak görev yapacaktır.

3.Geçici Görevliler

Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde, sosyal güvenlik kurumlarında, mahallî idarelerde, mahallî idarelerin bağlı idarelerinde, mahallî idare birliklerinde, döner sermayeli kuruluşlarda, kanunlarla kurulan fonlarda, kamu tüzelkişiliğini haiz kuruluşlarda, sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait kuruluşlarda, kamu iktisadî teşebbüsleri ile bunlara bağlı ortaklıklar ve müesseselerde çalışanlar, kurumlarının izni ile uzmanlık gerektiren işlerde görevlendirilebilirler. Bu şekilde yapılan görevlendirmenin süresi altı ayı geçemez. Ancak ihtiyaç halinde bu süre üç ay daha uzatılabilir. Kurumun bu konudaki talepleri, ilgili kurum ve kuruluşlarca öncelikle sonuçlandırılır(KDKKT m.28).

II. KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU BAŞDENETÇİSİ VE KAMU DENETÇİLERİNİN NİTELİKLERİ

Kamu denetçiliği kurumunun başarılı olmasının ön koşulu bu görevi yerine getirecek personelin görevin gerektirdiği niteliğe sahip olmasıdır. Görevi gereği gibi yerine getiremeyecek olan personel tarafından yürütülecek denetçilik faaliyetlerinden beklenen yararın sağlanması mümkün olmayacaktır. Kamu başdenetçiliği ve kamu denetçiliğine seçilecek kişilerde belirli niteliklerin aranması kaçınılmazdır.

A.EĞİTİM AÇISINDAN BAŞDENETÇİDE ARANAN NİTELİKLER

Kamu denetçisi kurumu başdenetçisi ve denetçileri için; dört yıllık eğitim veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisadi ve idarî bilimler, iktisat ve işletme fakültelerinden veya bunlara denkliği kabul edilmiş yurt içi veya yurt dışı yükseköğretim kurumlarından mezun olmak gerekir(KDKKT m.10)

Kamu denetçiliği kurumu başdenetçi ve denetçilerinde aranan eğitim şartının denetim uzmanı ve uzman yardımcılığında aranan niteliklerle paralel düşünüldüğü görülmektedir. Kamu başdenetçisi olacak kişinin eğitsel niteliklerinin asgari düzeyde tutulması bir sorun olarak görülmemelidir. Her ayrıntının kanunla düzenlenmesi mümkün değildir. Önemli olan, idarenin denetimi konusunda etkin rol oynayabilecek bir kişinin bu göreve seçilmesidir.

B.UZMANLIK BAKIMINDAN NİTELİKLERİ

Kamun denetçiliği kurumu başdenetçi ve denetçilerinin Mesleği ile ilgili olarak kamu kurum veya kuruluşlarında veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına kayıtlı olarak ya da özel sektörde en az on yıl çalışmış olmaları atanma koşulu olarak aranmaktadır(KDKKT m.10). Kamu başdenetçisi olacak kişilerin uzmanlık olarak sahip olmaları gereken çalışma süresinden çok, bu kişilerin denetimin gerektirdiği organizasyonu sağlayabilecek nitelikte olup olmamaları önemlidir. Mesleki tecrübeleri içerisinde idarenin denetlenmesi konusunda çalışması olmayan, bu yönde bir çaba harcamamış olan, daha da uç bir örnek olarak, idareyi koruma ve kollama noktasında uzmanlaşmış olan ya da bu kararlarında bu eğilimini ortaya koyan bir kişinin başdenetçi seçilmiş olması durumunda kurumun beklenen fonksiyonu eda edebilmesi mümkün olmayacaktır.

C.BAŞDENETÇİDE BULUNMASI YA DA BULUNMAMASI GEREKEN KOŞULLAR

Kamu denetçiliği kurumu başdenetçi ve denetçiliği görevlerine atanabilmek için, Türk Vatandaşı olmak, başdenetçilikte 50, denetçilikte 40 yaşını doldurmuş olmak şeklinde ifade edilebilecek olan olumlu koşulların bulunması gerekir.

Her hangi bir siyasi partiye üye olmamak, kamu haklarında yasaklı olmamak ve kanunda yazılı suçlardan hüküm giymemiş olmak gibi olumsuz koşulların taşınıyor olması gerekir. Mahkûm olmama koşulu; 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 53 üncü maddesinde belirtilen süreler geçmiş olsa bile kasten işlenen bir suçtan dolayı altı ay veya daha fazla süreyle hapis cezasına ya da affa uğramış olsa bile Devletin güvenliğine karşı suçlar, anayasal düzene ve bu düzenin işleyişine karşı suçlar, millî savunmaya karşı suçlar, Devlet sırlarına karşı suçlar ve casusluk suçları ile yabancı devletlerle olan ilişkilere karşı suçlardan veya zimmet, irtikâp, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, güveni kötüye kullanma, hileli iflâs, ihaleye fesat karıştırma, edimin ifasına fesat karıştırma, suçtan kaynaklanan mal varlığı değerlerini aklama veya kaçakçılık suçlarından mahkûm olmamak şeklinde kanun tasarısında ayrıntılı sayılabilecek şekilde düzenlenmiştir(KDKKT m.10/f).

D.BAŞDENETÇİLİĞİ GÖREVİNE UYGUNLUK BAKIMINDAN KİŞİSEL NİTELİKLERİ

Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Tasarısında belirlenmemekle birlikte, komisyon ve yasama meclisi tarafından yapılacak ön seçim ve seçimlerde başdenetçi ve denetçilerin görevin gerektirdiği kişisel niteliklere sahip olup olmadıklarının değerlendirilmesinde yarar vardır. Kamu görevlileri nezdinde saygınlığı olan, toplumda kabul görmüş, kendisine güven duyulan bir kişinin bu görevlere seçilmesi, kurumun etkinliğini ve denetimlerin tatmin ediciliğini yakından ilgilendirecektir.

Başdenetçi adaylarının değerlendirilmesinde, geçmiş mesleki ya da özel yaşantılarında ortaya koydukları tavır ve davranışların aday oldukları denetim göreviyle uyumlu olması aranmalıdır. Hak ve özgürlük ihlalleri konusunda gereken hassasiyeti ortaya koyan kişilerin bu göreve gelmeleri, kurumun başarısında belirleyici olacaktır.

III. KAMU BAŞDENETÇİSİ VE DENETÇİLERİNİN SEÇİMİ VE GÖREVLERİNİN SONA ERMESİ

Kamu başdenetçisi ve kamu denetçilerinin göreve başlamasında uygulanabilecek iki yöntem karşımıza çıkabilmektedir. Bunlardan birincisi başdenetçi ve denetçilerin bir makam tarafından belirlenmesi, yani atama yoluyla göreve başlamasıdır. Diğeri ise, başdenetçi ve denetçilerin seçimle göreve gelmeleridir.

A.KAMU DENETÇİSİNİN BELİRLENMESİ

Kamu denetçiliği kurumu kanunu tasarısında kamu başdenetçisi ve denetçilerinin göreve başlamasında seçim usulü tercih edilmiştir. Kamu başdenetçi ve denetçilerinin seçiminde yetki yasamaya verilmiştir.

1.Kamu Denetçiliğine Adaylık Başvurusu

Kamu başdenetçisi ve kamu denetçisi olma niteliklerine sahip kişilerden bu görevlere atanmak isteyenlerin öncelikle adaylık başvurusunda bulunmaları gerekir. Tasarıda yer alan düzenleme önerisine göre; (1) Başdenetçi veya denetçilerden birinin görev süresinin bitmesinden doksan gün önce, bu görevlerin herhangi bir sebeple sona ermesi halinde ise sona erme tarihinden itibaren onbeş gün içinde durum, Kurum tarafından Başkanlığa bildirilir.

(2) Başkanlık tarafından ilân edilen başvuru süresi içinde, 10 uncu maddede yazılı nitelikleri taşıyanlardan, Başdenetçi veya denetçi aday adayı olmak isteyenler Başkanlığa başvuruda bulunurlar(m.11/I-II).

2.Seçim Süreci

Kanun tasarısında seçim sürecine ilişkin kurallar belirlenmiş bulunmaktadır. TBMM Başkanlığı, adalet ve insan hakları inceleme komisyonlarından oluşan karma komisyon ve Genel Kurulun seçim sürecine ilişkin görev ve yetkileri belirlenmiştir. Buna göre; (3) Komisyon, Başdenetçi seçiminde başvuruda bulunan aday adayları arasından üç adayı, başvuru süresinin bittiği tarihten itibaren otuz gün içinde belirleyerek Genel Kurula sunulmak üzere Başkanlığa bildirir.

(4) Genel Kurul, bildirim tarihinden itibaren otuz gün içinde, Başdenetçi seçimlerine başlar. Başdenetçi gizli oyla seçilir.

(5) Başdenetçi, üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile seçilir. Birinci oylamada bu çoğunluk sağlanamadığı takdirde ikinci oylamaya geçilir. İkinci oylamada da üye tamsayısının üçte iki çoğunluğunun oyu aranır. Bu oylamada üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu sağlanamadığı takdirde üçüncü oylamaya geçilir ve üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyunu alan aday seçilmiş sayılır. Üçüncü oylamada üye tamsayısının salt çoğunluğu sağlanamazsa, bu oylamada en çok oy alan iki aday için dördüncü oylama yapılır. Dördüncü oylamada karar yeter sayısı olmak şartıyla en fazla oy alan aday seçilmiş olur

(6) Komisyon, denetçi seçiminde başvuruda bulunan aday adayları arasından seçilecek denetçi sayısının üç katı kadar adayı, başvuru süresinin bittiği tarihten itibaren otuz gün içinde belirler ve sonraki otuz gün içinde denetçi seçimlerini yapar. Denetçiler, üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile seçilir. Birinci oylamada bu çoğunluk sağlanamadığı takdirde ikinci oylamaya geçilir. İkinci oylamada da üye tamsayısının üçte iki çoğunluğunun oyu aranır. Bu oylamada üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu sağlanamadığı takdirde üçüncü oylamaya geçilir ve üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyunu alan aday seçilmiş olur. Üçüncü oylamada üye tamsayısının salt çoğunluğu sağlanamadığı takdirde en çok oy alan adaylardan, seçilecek aday sayısının iki katı kadar aday ile seçime gidilir. Dördüncü oylamada karar yeter sayısı olmak şartıyla en fazla oy alan aday seçilmiş olur. Birden fazla denetçi seçimi yapılacağı durumlarda adaylar için birleşik oy pusulası düzenlenir. Adayların adlarının karşısındaki özel yer işaretlenmek suretiyle oy kullanılır. Seçilecek üyelerin sayısından fazla verilen oylar geçersiz sayılır.

(7) Seçimler, Kurumun Başkanlığa başvuruda bulunduğu tarihten itibaren en geç doksan gün içinde sonuçlandırılır.

(8) Bu madde hükmü, denetçi sayısının ondan az olması ve denetçi sayısının yetmediğinin Başdenetçi tarafından Başkanlığa bildirilmesi hâlinde de uygulanır.

(9) Bu maddede yer alan süreler, Türkiye Büyük Millet Meclisinin tatilde olması veya araverme sırasında işlemez(m.11/III vd).

B.KAMU BAŞDENETÇİSİ VE KAMU DENETÇİLERİNİN GÖREVE BAŞLAMASI

Kamu denetçiliği kurumu başdenetçisi ve denetçiler, seçilmelerinden sonra yemin ederek görevlerine başlarlar. Kanun tasarısında yer alan düzenlemede, başdenetçinin meclis genel kurulunda, denetçilerin ise komisyon önünde yemin etmeleri öngörülmüştür(KDKKT m.13)[7].

Kamu denetçiliği kurumunun faaliyete başlaması, kanun tasarısında geçici bir maddeyle düzenlenmiştir. Kurumun denetim faaliyetlerine başlama süreci, bir geçiş süreci olarak düşünülmüştür. Buna göre(GM. 1);” (1) İlk Başdenetçi ve en az beş denetçinin seçimi ile Kamu Denetçiliği Kurumu kurulur.

(2) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten otuz gün sonra Başkanlık tarafından Başdenetçi ve beş denetçi seçimi için aday adaylığı başvuru süreci başlatılır ve 11 inci maddede öngörülen usûle uyularak seçim sonuçlandırılır.

(3) Bu Kanunun uygulanmasına ilişkin yönetmelikler, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren dokuz ay içinde yürürlüğe konulur.

(4) İlk Başdenetçi ve denetçilerin seçimi tamamlandıktan sonra Başdenetçi tarafından doksan gün içinde; bir defaya mahsus olmak ve ekli (1) sayılı listede yer alan Kamu Denetçiliği Kurumu uzmanı unvanlı serbest kadro adedinin yüzde ellisini geçmemek üzere, 25. ve 26. maddelerdeki şartlar aranmaksızın, doktora yapmış üniversite öğretim elemanları veya kamu kurum ve kuruluşlarında görevli olup, mesleğe özel yarışma sınavı ile girilen ve belirli süreli meslek içi eğitimden sonra özel bir yeterlik sınavı sonunda atanmış olanlardan uzman olarak atama yapılabilir. Uzman olarak atanacakların Devlet Memurları Kanununun 48. maddesinde sayılan genel şartları[8] taşımaları ve 25. maddenin birinci fıkrasının (a) bendinde sayılan eğitim bakımından aranan niteliklere ve mesleklerinde en az beş yıllık deneyime sahip olmaları gerekir.

(5) Bu Kanun hükümleri, mahallî idarelerin eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışları hakkında, bu Kanunun bütün hükümlerinin yürürlüğe girdiği tarihten bir yıl sonra uygulanmaya başlanır”.

C.KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU BAŞDENETÇİSİ VE DENETÇİLERİN GÖREVLERİNİN SONA ERMESİ

Kamu denetçiliği kurumunda görev alacak başdenetçi ve denetçiler yasama meclisi tarafından belirli bir süre için seçilmektedir. Ancak, başdenetçi ve denetçilerin görevleri sırasında görevden alınabilmeleri de mümkündür. Bu durumda, kamu denetçiliği kurumu başdenetçi ve denetçilerinin görevlerinin sona ermesinde olağan olarak, sürenin dolmasıyla görevin sona ermesi, görevden alınma ve görevin sona ermiş sayılması nedeniyle sona erme şeklinde üçlü bir ayrıma gidilmesi mümkündür.

1.Kamu Denetçiliğinde Görev Süresi ve Görevin Olağan Olarak Sona Ermesi

Kamu denetçiliği kurumu başdenetçisi ve denetçilerinin görev süresi kanun tasarısında 4 yıl olarak öngörülmüştür. İstisnai bir kamu görevi olarak sahip olunan başdenetçilik ve denetçilik sıfatları, kurumun faaliyete başlaması sürecinde ilk atanalar için ant içme tarihinden başlayarak 4 yılın dolmasıyla sona erecektir.

2.Kamu Denetçiliği Kurumu Başdenetçi ve Denetçilerin Görevden Alınması

Kamu denetçiliği kurumunun görevlerini yerine getirmesinde görev alan istisnai kamu görevlileri başdenetçi ve denetçilerin görevlerini yerine getirmeleri sürecinde görevden alınabilmeleri mümkün görülmüştür. Başdenetçi ve denetçilerin görevden alınabilmeleri göreve başlamadan önce var olan ancak sonradan anlaşılan seçilme engelleri ile seçildikten sonra kaybetmeleri nedeniyle görevden alınmaları gerektiği hükme bağlanmıştır.

Tasarıda yer alan düzenlemeye göre; Başdenetçinin veya denetçilerin 10. maddede sayılan nitelikleri taşımadıklarının sonradan anlaşılması veya seçildikten sonra kaybetmeleri halinde, bu durumun Komisyon tarafından tespit edilmesini takiben Başdenetçinin görevinin sona ermesine Genel Kurul tarafından görüşmesiz olarak; denetçilerin görevinin sona ermesine ise Komisyon tarafından karar verilir(m.15/I).

3.Kamu Denetçiliği Kurumu Başdenetçi ve Denetçilerinin Görevlerinin Mahkûmiyet veya Kısıtlama Kararı Nedeniyle Kendiliğinden Sona Ermesi

Kamu denetçiliği kurumu başdenetçi ve denetçilerinin göreve başlamalarından sonra, seçilmelerine engel olan bir mahkûmiyet hükmü almaları ya da kısıtlanmaları durumunda, görevlerinin bu kararın görevden almaya yetkili mercie ulaşmasıyla birlikte, görev karar almaya gerek kalmadan sona erecektir. Seçilmeye engel bir suçtan dolayı kesin hüküm giyen veya kısıtlanan Başdenetçi hakkındaki kesinleşmiş mahkeme kararının Genel Kurulun; denetçi hakkındaki kesinleşmiş mahkeme kararının Komisyonun bilgisine sunulmasıyla, Başdenetçi veya denetçi sıfatı sona erer(KDKKT m.15/II).

Kanun koyucu, seçilme koşullarının seçilmeden önce bulunmadığının ortaya çıkması ya da sonradan kaybedilmesi durumunda, başdenetçilik ve denetçilik görevinin, başdenetçiler için Meclis genel kurulu, denetçiler için komisyon tarafından sonlandırılacağını hükme bağlamıştır. Görev sırasında, seçilmeye engel olacak bir mahkûmiyet alınması ya da kısıtlanma durumunda ise istisnai bir hüküm getirerek, kesinleşen mahkûmiyet ya da kısıtlama kararının başdenetçi için meclis genel kurulunun, denetçiler içinse komisyonun bilgisine sunulmasını yeterli görmüştür.

IV. KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN BAĞIMSIZLIĞI, GÖREVLİLERE SAĞLANAN GÜVENCELER VE GETİRİLEN YÜKÜMLÜLÜKLER

Kamu denetçiliği kurumu, Cumhurbaşkanlığı makamının tek başına almış olduğu kararlar dışında, bütün idari işleyişe ilişkin yakınmaları incelemekle görevli ve yetkilidir. Kuruma verilen görevin gereği gibi yerine getirilmesinde kurumun açık/kapalı müdahalelerden korunması gerekir.

A.KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMUNUN BAĞIMSIZLIĞI

Kanun tasarısında kamu denetçiliği kurumunun bağımsız olduğu açıkça hükme bağlanmıştır. Tasarının 12.maddesine göre; Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, Başdenetçiye ve denetçilere görevleriyle ilgili olarak emir ve talimat veremez, genelge gönderemez, tavsiye ve telkinde bulunamaz.

Kurumun bağımsızlığını sağlamaya yönelik olarak getirilen bir başka düzenleme ise Tasarının 14.maddesinin III. fıkrasında yer alan; “Bir dönem Başdenetçi veya denetçi olarak görev yapan bir kimse sadece bir dönem daha Başdenetçi veya denetçi seçilebilir” hükmüdür. Düzenlemeyle kurumda görev alan başdenetçi ve denetçilerin tekrar tekrar seçilme beklentisi içerisinde, kararlarını bağımsız ve tarafsız bir şekilde alamama riskini ortadan kaldırmak amaçlanmıştır.

B.KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU GÖREVLİLERİNE SAĞLANAN HAKLAR

Kamu denetçiliği kurumunda görev alacak personelin tarafsız ve bağımsız bir şekilde faaliyette bulunabilmelerinin gerekleri arasında, görevlilere tanınan hak ve güvenceler de yer almaktadır.

1.Başdenetçi ve Denetçilerin Hakları

Kamu denetçiliği kurumu kanunu tasarısında yer alan düzenlemeyle, başdenetçi ve denetçilerin sosyal ve ekonomik hakları güvenceye alınmıştır. Buna göre; “Başdenetçiye Başbakanlık Müsteşarı; denetçilere Başbakanlık müsteşar yardımcıları için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî haklar tutarında aylık ücret ödenir. Başbakanlık Müsteşarı ve müsteşar yardımcılarına ödenenlerden, vergi ve diğer kesintilere tâbi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz. 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer mevzuat uyarınca Başbakanlık Müsteşarının yararlanmış olduğu sosyal hak ve yardımlardan Başdenetçi, Başbakanlık müsteşar yardımcısının yararlanmış olduğu sosyal hak ve yardımlardan da denetçiler aynı esas ve usuller çerçevesinde yararlanır”(m.16).

2. Personelin Hakları

Başdenetçi ve denetçilerin dışında, kamu denetçiliği kurumunda görev alan personelin de haklarının güvenceye alınması gerekmektedir. Bu gereklilik doğrultusunda tasarıda; “(1) Bu Kanunda hüküm bulunmayan hususlarda Kurum personeli hakkında Devlet Memurları Kanunu hükümleri uygulanır.

(2) Genel Sekretere Başbakanlıktaki genel müdürlere uygulanan malî ve sosyal hak ve yardımlara ilişkin hükümler uygulanır.

(3) Kamu Denetçiliği Kurumu uzmanlarına aynı derecede bulunan Başbakanlık uzmanları, kamu denetçiliği kurumu uzman yardımcılarına Başbakanlık uzman yardımcıları ve Kurumun diğer personeline ise Başbakanlıkta aynı unvanlı ve aynı dereceli kadrolarda çalışanlara uygulanan malî ve sosyal hak ve yardımlara ilişkin hükümler uygulanır. Başbakanlıkta emsali personele ödenenlerden vergi ve diğer kesintilere tâbî olmayanlar bu maddeye göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz” hükmü getirilmiştir(KDKKT m.27).

C.BAŞDENETÇİ, DENETÇİLER VE PERSONELİN YÜKÜMLÜLÜKLERİ

Gerçek ve tüzel kişilerin idarenin işleyişi ile ilgili şikâyetlerini, Türkiye Cumhuriyetinin Anayasada belirtilen nitelikleri çerçevesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygı, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunma amacının gerçekleştirilmesi sürecinde görev alan personelin görevin gerektirdiği şekilde davranmaları gerekliliktir. Bu gereklilik, kamu denetçiliği kurumu personeline bazı yükümlülükler getirmektedir. Tasarının 30.maddesinde yer alan düzenlemeye göre;

(1) Başdenetçi, denetçi, Genel Sekreter, uzman ve uzman yardımcıları ile diğer personel, siyasî partilere üye olamazlar; herhangi bir siyasî parti, kişi veya zümrenin yararını veya zararını hedef alan bir davranışta bulunamazlar; görevlerini yerine getirirken dil, ırk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din ve mezhep ayırımı yapamazlar; görevleri sebebiyle herhangi bir şekilde öğrendikleri meslekî veya ticarî sırları görevlerinden ayrılmış olsalar bile açıklayamazlar, kendilerinin veya başkalarının yararına kullanamazlar.

(2) Başdenetçi, denetçi, Genel Sekreter, uzman ve uzman yardımcıları; kendilerinin, eşlerinin ve üçüncü dereceye kadar (bu derece dahil) kan ve kayın hısımlarının şikâyetlerini inceleyemezler.

(3) Başdenetçi, denetçi, Genel Sekreter, uzman ve uzman yardımcıları ile diğer personel, bu görevleri süresince resmî veya özel hiçbir görev alamazlar, ticaretle uğraşamazlar. Bilimsel yayınlarda bulunma, görevleri veya meslekleri ile ilgili olarak davet edildikleri ulusal veya uluslararası kongre, konferans ve benzeri toplantılara katılma, derneklerde üyelik ve kâr amacı gütmeyen kooperatiflerde ortaklık halinde bu madde hükümleri uygulanmaz.

SONUÇ VE ÖNERİLER.

Kamu denetçiliği kurumu, idarenin hukuka uygun davranmasının sağlanmasın yönelik olarak yapılandırılmış bir kamu tüzel kişiliğidir. Bağımsız bir yapılanmadır. Kamu denetçiliği kurumu kanun tasarısı ekseninde kurulması düşünülen yapılanmaya bakıldığında;

1.Kamu denetçiliği kurumunun, idarenin işleyişinden yakınması olan kişilerin hak ve menfaatlerinin korunması konusunda katkı sağlayacağında tereddüt yoktur.

2.Kamu denetçiliği kurumuna verilen görevlerin büyüklüğüyle teşkilatlanmanın imkânları kıyaslandığında kurumun iş yükünün altından kalkamama riski açıkça görülebilmektedir. Türkiye Cumhuriyeti İdaresinin yargısal denetiminde görevli idari yargı yerlerinin kolay ulaşılabilir olması, görece olarak başvuruların ücretlerinin düşük olması ve özellikle re’sen araştırma ilkesi doğrultusunda idari yargı yerlerinin idarenin yargısal denetimi konusunda etkinleşmesine paralel olarak kişilerde ciddi bir hak arama bilincinin oluştuğu ve bu bilinç doğrultusunda başvuruların beklenenden daha yoğun gerçekleşeceği ihtimal dahilindedir.

3.Kamu denetçiliği kurumunun bağımsız bir yapılanma olduğu, T.C. İdaresinin dışında bulunduğu, Anayasal düzenlemenin(AYM İptal Kararı Doğrultusunda) bu yönde şekillendirildiği görülmekle birlikte, TBMM Başkanlığına bağlı bir kamu tüzel kişisi olarak yapılandırılan kurumun, yasama organı adına idarenin denetlenmesi görevini üstlendiğinin açıkça ifade edilmesi kanaatimce daha doğru olacaktır.

4.İdari işleyişin denetlenmesinde, idari yapılanma içerisinde yer alan DDK’nun görev ve işleyişinin kamu denetçiliği kurumunun görev ve işleyişiyle birlikte düşünülmesi, planlanması ve düzenlenmesi yerinde olacaktır[9]. Bu durum, kimi ülkelerde uygulanan, idare adına ve yasama adına ayrı denetim sisteminin kurulması yaklaşımına paralel bir görüntü verecek olan Türkiye uygulamasının etkinliğinin ve verimliliğinin sağlanmasına katkı sağlayacaktır.

5.Kamu denetçiliği kurumu başdenetçi ve denetçilerinin görev sürelerinin 4 yıl olarak belirlenmiş olması ve bu kişilerin ikinci defa da seçilme imkanlarının bulunması karşısında, görevin gerektirdiği tarafsızlık ve bağımsızlığın tam olarak sağlanacağı konusunda tereddütler doğmaktadır. Düzenlemede yer alan; bir dönem başdenetçi veya denetçi olarak görev yapanların, sadece bir dönem daha başdenetçi veya denetçi olarak seçilebilecekleri hükmü, bir kişinin iki kez denetçi seçilecekleri hükmü, iki dönem denetçi olarak görev yapan kimsenin başdenetçi olarak üçüncü dönemde de görev almasına imkân verecek şekilde yorumlanabilecek olması, denetçilerde gelecek beklentisi oluşturması nedeniyle tarafsızlığı ve bağımsızlığı olumsuz etkileyebilecektir.

 

 

 


*Melikşah Üniversitesi Hukuk Fakültesi tarafından 02.05.2012 tarihinde düzenlenen sempozyumda bildiri olarak sunulmuştur.

** Prof. Dr., Kocaeli Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Anabilim Dalı Başkanı

[1] İdarenin yerine getirmesi gereken hayati öneme sahip görevlerin varlığı, görevlere paralel yetkilerin idareye tanınması sonucunu doğurmuştur. Muhataplarının hukuki statüleri üzerinde değişiklik yapabilme gücünü içeren bu yetkiler nedeniyle idareyle özel hukuk kişileri arasındaki ilişkiler özel hukuku aşan bir şekle bürünmüştür. Ortaya çıkan bu durum öğretide idari fonksiyon, idari rejim gibi isimler altında tanımlanmıştır. Günday, Metin. İdare Hukuku, Gözden Geçirilmiş ve Güncellenmiş 10.Baskı,  İmaj Yayınevi, Ankara 2011, İdare Fonksiyonu, s.14-18/Giritli, İsmet/Bilgen, Pertev/Akgüner, Tayfun/Berk, Kahraman. İdare Hukuku, Güncellenmiş ve Genişletilmiş 4.Bası, Der Yayınları, İstanbul 2011, İdari Rejim(Düzen), s.17-22

[2] Kuluçlu, Erdal. Yönetimin Denetiminden Denetimin Yönetimine, Sayıştay Dergisi, Sayı: 63, s.7-8

[3] Ombudsman kavramına ilişkin olarak bakınız: Aydın, A. Hamdi/Taş, İ. Ethem/Ersöz, Murtaza, Önemi ve Uygulanabilirliği Açısından Türkiye’de Kamu Denetçiliği Kurumu, http://iys.inonu.edu.tr/webpanel/dosyalar/1427/file/AhmetHamdiAydin.pdf

[4] Yağmurlu, Aslı. Halkla İlişkiler Mekanizması Olarak Kamu Denetçiliği, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 42, Sayı:1, Mart 2009, s.87-104

[5] Anayasada böyle bir değişikliğe gidilmesinin gerekçesi, daha önce çıkarılmış bulunan 15.06.2006 tarih ve 5521 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun yeniden görüşülmek üzere Cumhurbaşkanlığı tarafından Meclise iade edilmesi ve Kanunun28.09.2006 tarih ve 5548 kanun numarasıyla aynen kabul edilmesi üzerine, Cumhurbaşkanlığı Makamı tarafından yapılan Anayasaya aykırılık başvurusu üzerine, Anayasa Mahkemesince, 2006/140 Esas, 2008/185 Karar sayısıyla 25.12.2008 tarihinde Kanunun anayasa aykırı olduğu gerekçesiyle iptal edilmesi üzerine, Anayasa Mahkemesi karar gerekçesi doğrultusunda yeniden düzenlenme ihtiyacının doğmasıdır.

[6]5548 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Anayasa Mahkemesi kararıyla iptaline ilişkin olarak, Saygın, Engin. Ombudsmanı Beklerken, Anayasa Mahkemesi’nin Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun İptaline Dair Karar Gerekçeleri Üzerine Bir İnceleme, Gazi Ü. Hukuk Fakültesi Dergisi, C.VII, Yıl:8, Sayı:1-2,s.1045-1072

[7] Başdenetçi ve denetçiler, görevlerine başlarken Başdenetçi Genel Kurulda; denetçiler ise, Komisyonda aşağıdaki şekilde andiçerler:

“Türkiye Cumhuriyeti Devletinin varlığı ve bağımsızlığı ile vatanın ve milletin bölünmez bütünlüğüne, milletin kayıtsız ve şartsız egemenliğine, Anayasaya, hukukun üstünlüğüne, hakkaniyete, demokrasiye, Atatürk ilke ve inkılaplarına ve laik Cumhuriyet ilkesine bağlı kalacağıma, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde herkesin insan haklarından ve temel hürriyetlerinden yararlanması ülküsünden ayrılmayacağıma, üzerime aldığım görevi tarafsızlıkla yerine getireceğime büyük Türk Milleti huzurunda, namusum ve şerefim üzerine andiçerim.”

[8] 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48.maddesinin a bendinde sayılan genel şartlar, vatandaş olma, askerlik durumunun memuriyete elverişli olması, belirli bir yaşın aşılmamış olması ve kanunda sayılan bazı suçlardan ya da bir yıl ya da bir yıldan fazla bir mahkumiyet alınmamış olması gibi başlıklar altında karşımıza çıkmaktadır.

[9] Devlet Denetleme Kurulunun yapmakta olduğu denetimin kamu denetçiliği kurumu tarafından yapılacak olan denetimle benzerliği ya da ilişkisi bağlamında bakınız. Şengül, Ramazan. Türkiye’de Kamu Yönetiminin Etkin Denetlenmesinde Yeni Bir Kurum; Kamu Denetçiliği Kurumu, Kocaeli Üniversitesi SBE Dergisi, Yıl:2007, Sayı:2, s.126-145