İDARİ UYUŞMAZLIKLARDA ALTERNATİF ÇÖZÜM YOLLARI

N. İlker ÇOLAK*

 

Hukuk Devleti ilkesinin yaşama geçirilebilmesi, idari faaliyetler üzerinde etkin bir denetim sisteminin kurulmasıyla mümkündür. İdari faaliyetler üzerinde oluşturulan denetim sistemi, kamu gücünün hukuk sınırları içerisinde kullanılmasını sağlamaya elverişli olmalıdır. İdari faaliyetlerden dolayı mağdur olduğunu düşünen kişilerin müracaat edebilecekleri hak arama yollarının bulunması vazgeçilmez bir gerekliliktir. İdari faaliyetlerin denetlenmesi gerekliliğini karşılamaya yönelik olarak ortaya konulan başvuru yollarının, beklentileri karşılamaya elverişli ve idarenin denetlenmesini sağlayacak başvuru yollarına yapılan müracaatlar sonucunda ortaya çıkan kararların etkin ve tatmin edici olması şarttır.

Etkinlik; başvuru yolunun idare üzerindeki yaptırım gücünü ifade ederken, tatmin edicilik; ortaya konulan kararların mağduriyete uğradığını iddia eden başvurucular ve toplum üzerinde adaletin gerçekleştiği duygusunu uyandırmasıdır. İdarenin denetimini sağlayan başvuru yollarının etkinlik ve tatmin edicilikten uzak olması, hukuk devleti ilkesi bağlamında beklentilerin karşılanamaması anlamına gelecektir.

İdari faaliyetlerin denetlenmesine yönelik başvuru yolları arasında yargısal denetim, birincil konumdadır ve hayati öneme sahiptir. İdari faaliyetlerin hukuk sınırları içerisinde gerçekleşip gerçekleşmediğinin denetlenmesi esas olarak yargı yerlerinin görevidir. İdarenin yargısal denetim sürecinin etkinlik ve tatmin edicilik vasıflarına sahip olması gerekir. Etkinlik[1] ve tatmin edicilik vasfına sahip olmayan bir yargısal denetim sisteminin kamu gücüne sahip bir yapılanmayı hukuk sınırları içerisinde tutabilmesi mümkün olmayacaktır. Kamunun ortak genel beklentilerini karşılamak üzere yapılandırılmış bulunan idarenin sahip olduğu kamusal gücün, en önemli kontrol mekanizması yargısal denetimdir. Bu kontrol mekanizmasının işlevsel olmaması ya da işlevselliğini yitirmesi durumunda, idarenin sahip olduğu kamusal gücün, keyfi olarak kullanılması nedeniyle güç olmaktan çıkması ve yönetilenlerin felaketi haline gelmesi kaçınılmazdır. İdarenin yargısal denetiminin beklentilerin gerisinde kalması, idarenin yargısal denetim yollarının kapalı olması kadar, Hukuk Devleti İlkesine aykırı bir durumdur.

Ülkemizde idarinin yargısal denetim yollarının etkinliği konusunda tereddütler bulunmaktadır[2]. İdarenin yargısal denetimin yapmakla görevlendirilmiş bulunan idari yargı yerlerinin iş yüküne bağlı olarak ortaya çıkan aksamalar, idari yargı düzeninin etkin ve tatmin edici bir başvuru yolu olmasını engellemektedir[3]. AB Ülkeleri ortalamasına göre, daha fazla uyuşmazlık çözümleyen idari yargı hâkimlerinin bu çalışmaları, iş yükünün oluşturduğu olumsuzluklar nedeniyle, gölgelenmektedir.

İdari yargı yerlerinin idarenin yargısal denetiminde optimum(uygun değerde) hizmet vereceği iş yükünün çok ötesinde bir idari uyuşmazlık yükü bulunmaktadır. İdari yargının iş yükünün yoğunluğunun bir boyutunda idarenin hukuka uygun hareket edeceği inancının yeterince yerleşmemiş olması yer alırken[4], diğer boyutunda kişilerin yargısal başvuru yollarına gitme konusunda sahip oldukları yoğun istek yer almaktadır. İdari yargı yoluna yoğun olarak başvuruda bulunma isteğinin bir boyutunda idari faaliyetlerde muhatap kişilerin hak arama yollarına göreceli olarak kolay ulaşabilmeleri yer alırken, diğer boyutunda kamu kurum ve kuruluşlarının idari olarak uyuşmazlıklara çözüm üretebilme iradesinden yoksun olmaları ve ilk derece yargı yerlerince verilen kararları üst yargı mercilerine taşıma kararlılıkları yer almaktadır. İdari yargı yerlerinin üstesinden gelebileceği sayının çok ötesinde ortaya çıkan idari uyuşmazlık yükü, hem karar sürecini uzatmakta hem de kararların alınması sürecinde gerekli zaman ayrılamadığından tatmin edici kararlar ortaya çıkamamakta ya da bu yönde bir algıya yol açmaktadır.

İdari yargı yerlerinin etkinliği ve tatmin ediciliği konusunda beklentileri zayıflatan bir başka konu ise, idari uyuşmazlığı çözüme kavuşturma sürecinde özel nitelikli ve teknik uzmanlık gerektiren durumlarda yaşanan aksamalardır. İdari yargı yerlerinde görevli yargıçların uyuşmazlığı çözümleme konusunda bilirkişilerin raporlarıyla bağlı olarak karar almaları, idari yargı yerlerine olan inancı olumsuz etkilemektedir.

İdari yargının etkinliğinin sağlanmasına yönelik olarak, uyuşmazlıkların adil bir şekilde ve gecikmeksizin çözüme kavuşturulması gerekmektedir. Uyuşmazlıkların doğru tespit edilmesi ve adil bir çözüm üretilmesi ve bu çözümün zamanında gerçekleştirilmesi zorunluluğuna yönelik olarak, yeni çözüm önerilerinin getirilmesi kaçınılmazdır. Bu doğrultuda idari yargının iş yükünün azaltılmasına ve çözüm süresinin kısaltılmasına yönelik olarak düzenlemeler yapılması kadar, özel uzmanlık isteyen idari uyuşmazlıklar konusunda da etkin çözüm yöntemlerinin geliştirilmesi gerekir. İdarenin denetlenmesi konusunda, yargısal denetim yollarıyla birlikte, soruna etkin çözümler getirecek bir sistemin, alternatif çözüm yolu önerileriyle ele alınması gerekmektedir[5].

Sunum başlığı her ne kadar, alternatif çözüm yolları olarak ifade edilmiş olsa da, değerlendirme içerisinde alternatif çözüm önerileriyle birlikte[6], yargılama öncesi işlemler[7] olarak ifade edilebilecek olan, seçimlik ya da zorunlu idari başvurular üzerinde de durulacaktır.

I-İDARİ YARGIDA MEVCUT DURUM

İdarenin yargısal denetiminin gerçekleştirilmesi görevi esas olarak idari yargı düzeninin görevidir. İdari yargı düzeni tarafından gerçekleştirilen denetimlerde yaşanacak aksamalar hukuk devleti ilkesini olumsuz etkileme gücüne sahiptir. İdari yargı denetiminde aksamalar yaşandığı konusunda genel bir kabul karşımıza çıkmaktadır. Yaşanan sorunlar, temel olarak üç farklı başlık altında toplanmaktadır. Birbiriyle yakından ilgili olan sorunları, iş yükü sorunu, çözüme kavuşturma sürecinin uzaması ve kararlarda etkinlik/tatmin edicilik olarak gruplandırmak mümkündür.

A-İDARİ YARGIDA İŞ YÜKÜ

İdari yargı düzeninin yoğun bir iş yükü sorununun bulunduğu konusu tartışmasızdır. İlk derece mahkemeleri ve temyiz sürecinde var olan uyuşmazlık sayısı, idari yargı düzeninin çözüm kapasitesinin çok üzerinde bulunmaktadır. Görece olarak hak arama yoluna başvurunun kolay ulaşılabilir olması ve idareye olan güven katsayısının düşük olması[8] dolayısıyla idari uyuşmazlık sayısı sürekli artış eğilimindedir[9].

İdari uyuşmazlık sayısının azaltılmasına yönelik tedbirlerin ivedilikle alınması gerektiğinde tereddüt bulunmamaktadır. İdari yargı düzeninin çözüm kapasitesinin üzerinde bir iş yüküyle çalışması, yargı yerinin etkinliğini ve kararların tatmin ediciliğini olumsuz etkileyecektir. Bu noktada, idareye olan güvenin sağlanmasına yönelik olarak, idari usul kurallarının kanunlarda yer almasının önemi gözden kaçırılmamalıdır. İdari usul kurallarının belirlenmesi,  idareye olan güvenin tesis edilmesi suretiyle idari yargıda iş yükü, yerindelik denetimi yapıldığı iddiası[10] gibi birçok sorunun çözümüne katkı sağlayacak bir yöntem olarak tercih edilmelidir.

B-UYUŞMAZLIKLARIN ÇÖZÜMLENME SÜRECİ

İdari yargı yerlerinin çözüm gücünü aşan iş yükü doğal olarak yargılama sürecinin uzamasına yol açmaktadır. Çözüm kapasitesinin üzerinde bir iş yüküne sahip olan yargı yerlerinin, sorunların üstesinden gelme sürecinde hızlı karar üretmeleri suretiyle kısmi olarak iş yükü fazlalığına çözüm üretilebilir gibi gözükse de, olması gerekenden birkaç kat fazla iş yükünün yoğun ya da hızlı çalışma yoluyla üstesinden gelinmesi mümkün olmayacaktır. Muadillerine göre birkaç kat fazla uyuşmazlık çözen idari yargı yerleri önündeki dava dosyalarının artmaya devam etmesi karşısında, ortaya konulan fedakârlıklar gözden kaçmaktadır. Birkaç yüz uyuşmazlığı çözümlemek durumunda olan Alman Danıştay’ı ile yüz bini aşkın dava dosyası bulunan Türk Danıştay’ı arasında nasıl bir kıyaslama yapılabilir?[11] Bir başka ifadeyle, on bin dosya sınırına ancak ulaşabilen Fransız Danıştay’ının, Türk Danıştay’ının üye sayısının üçte biriyle ortaya koyduğu çözüm performansını, dosya sayısının on kattan fazla olduğu bir iş yükü altında Türk Danıştay’ından beklemek ne kadar adil olacaktır?

C-ÜRETİLEN ÇÖZÜMLERİN ETKİNLİĞİ VE TATMİN EDİCİLİĞİ

Yoğun iş yükü altında, uluslar arası standartların üzerinde idari uyuşmazlık çözümleyerek görevini yerine getirmeye çalışan idari yargı yerlerinin kararlarında ortaya koyacakları yargıların toplum ve taraflar nezdinde kabul edilebilir olmasının özel bir önemi vardır. Etkinlik ve tatmin edicilik olarak ifade edilen nitelikler, idari yargı yerleri tarafından alınan kararların davalı idare üzerinde bir sınırlama etkisi oluşturması ve kararların davacı ve toplum vicdanında kabul görmesi olarak ifade edilebilir.

Uzun bir yargılama süreci sonrasında ortaya konulan yargısal çözümlerin davalı idare üzerinde bir sınırlama etkisi oluşturması ve davacıyla beraber toplumda bir tatmin duygusu oluşturması mümkün olmayacaktır. Buna ilave olarak, iş yükü altında ve bir an önce karara bağlanma baskısı altında şekillenen yargısal çözümlerin davacının ve süreci bir şekilde gözlemleyen toplumun adalet duygusunu tatmin edecek düzeyde gerçekleşmesi güçleşmektedir. Dava dosyalarına yeterli zamanın ayrılamaması nedeniyle sorunun ortaya konulması ve çözüm üretilmesinde aksamalar yaşanması riski mevcuttur.

II-İDARİ UYUŞMAZLIKLARDA ALTERNATİF ÇÖZÜM İHTİYACI

İdari yargı düzeninin genel görünümüne ilişkin olarak kısaca ifade edilen tespitler, idari uyuşmazlıklar konusunda mevcut sistemin yeniden şekillendirilmesi gerekliliğini ortaya koymaktadır. İdari yargı yerlerinde yeni hâkimler görevlendirilmesi, yeni mahkemeler ya da daireler oluşturulması suretiyle çözüm üretme merciini artırmak bir yöntem olarak görülebilirse de, idarenin faaliyet alanının sürekli olarak genişlemesi ve çeşitlenmesi karşısında iş yükündeki artışlar artarak devam edecektir. İdari yargının iş yükü bir yandan sayısal olarak artarken, diğer yandan çeşitlenmektedir. Bu durumda, idari uyuşmazlıkları çözümleyecek hâkim sayısının artması kadar, uzmanlaşma ihtiyacını da ortaya çıkarmaktadır. Artan ve çeşitlenen idari uyuşmazlıkları, yargı yeri ve hâkim sayısını artırarak çözmek kadar, alternatif yollarla uyuşmazlık sayısının azaltılmasını sağlamak da önemli hale gelmiştir.

A-TEKNİK NİTELİK TAŞIYAN UYUŞMAZLIKLARDA BİLİRKİŞİLİK SORUNU

Toplumun ortak genel ihtiyaçlarının idari faaliyetlere konu olması bir siyasi tercih olarak ortaya çıkar. Yasa koyucu, bir konuda idari faaliyette bulunulmasına karar almışsa idarenin bu alanda faaliyet yürütme sorumluluğu ortaya çıkar. Kanun koyucunun iradesine bağlı olarak gelişse dahi, idarenin görev alanı, toplumsal gelişim ve değişime paralel olarak sürekli genişlemektedir. Toplumsal değişim ve gelişime paralel olarak ortaya çıkan bu süreç, var olan idari faaliyetlerin kapsama alanını genişlettiği gibi yeni faaliyetlerin idare tarafından üstlenilmesine de yol açmaktadır. Bir başka ifadeyle idarenin faaliyet alanı bir yandan genişlerken, diğer yandan çeşitlenmektedir.

İdarenin faaliyetlerde yaşanan bu değişimin sonucu olarak, idari yargı yerlerinde çözüme kavuşturulması gereken uyuşmazlıklarda da farklılaşmalar karşımıza çıkmaktadır. Toplumsal ihtiyaçlar doğrultusunda şekillenen yeni faaliyetlerin teknik içeriğe sahip olmasının sonucu olarak, ortaya çıkan uyuşmazlıklar da teknik uzmanlaşma gerektirmektedir. Bu noktada idari yargı düzeninde iş bölümünün sınırlı olması, iş bölümü ve uzmanlaşmanın Danıştay düzeyinde tercih edilmesi karşısında, bahse konu uyuşmazlıklarda üretilecek çözümlerin tatmin ediciliği beklenen düzeye ulaşamamaktadır.

İdare ve vergi mahkemeleri şeklinde bir iş bölümüne sahip olan ilk derece yargı düzeninde, teknik içerik taşıyan idari uyuşmazlıkların çözüme kavuşturulmasında bilirkişilerden yararlanma yoluna gidilmektedir. Bilirkişiler, idari uyuşmazlıkla ilgili olarak ortaya koydukları görüşlerinde hukuk disiplininden uzak olmanın bir sonucu olarak, değerlendirmelerde teknik alanın dışına çıkarak hukuki değerlendirmelerde bulunabilmektedirler. Uyuşmazlığın çözüme kavuşturulmasına yönelik maddi içerikle ilgili yorum yapması gereken bilirkişilerin hukuki yorum yapmalarının doğal sonucu olarak, üretilen yargısal çözümün kabul edilebilirlik ve tatmin edicilik düzeyi yetersiz kalmaktadır. Bilirkişi raporlarında ortaya konulan görüşlerin yargı kararına dönüşmesiyle birlikte, bilirkişi görüşlerine yöneltilecek eleştiriler doğrudan yargı kararlarına yöneltilmiş olmaktadır. Yargı kararını yönlendiren ancak karara ilişkin bir sorumluluğu bulunmayan bilirkişilik uygulamasının yeniden ele alınması gerekmektedir. Bu gereklilik doğrultusunda alternatif çözüm yolları içerisinde yeni bir yaklaşıma ihtiyaç bulunmaktadır.

B-TEKNİK NİTELİKLİ UYUŞMAZLIKLARDA ETKİN VE TATMİN EDİCİ ÇÖZÜM İHTİYACI

Teknik içerik taşıyan idari uyuşmazlıklarda, çözüm üreten iradenin uyuşmazlığın ayrıntısına vakıf olması, verilecek kararların etkinliği ve tatmin ediciliği bakımından ön koşuldur. Uyuşmazlığı irdeleme yeteneğine sahip kişilerin aralarında bulunduğu bir heyet tarafından uyuşmazlığın çözümlenmesi, kararın etkinliğini ve muhatapları nezdinde tatmin ediciliğini artıracaktır.

Teknik içerikli idari uyuşmazlıkların çözüme kavuşturulmasına yönelik olarak gerçekleştirilecek yargılama sürecinde ya da yargılama dışı başvuru yollarında, gerekli uzmanlığa sahip kişilerin görev almasıyla birlikte ortaya konulan çözüm, etkin ve tatmin edici olacaktır. Bu niteliklerin, yargı sistemi içerisinde veya dışında oluşturulacak alternatif çözüm yollarıyla sağlanması gerekir.

C-İŞ YÜKÜNÜN AZALTILMASI

İdari yargının iş yükünün azaltılması, bu yargı düzeninden beklenen fonksiyonu yerine getirebilmesi için bir zorunluluktur. İş yükünün azaltılmasına yönelik tedbirler arasında idari uyuşmazlıkların yargı yeri önüne gelmeden ya da geldikten sonra, alternatif yollarla çözümlenmesi öncelikle düşünülmesi gereken bir seçenektir. Her uyuşmazlığın yargı önüne getirilmesinin bir zorunluluk olmadığının kabul edilmesi sağlanarak, alternatif çözüm yollarının mağduriyet hissi içerisinde olanlara sunulması gerekir.

III-İDARİ UYUŞMAZLIKLARDA YARGI DIŞI ÇÖZÜME İLİŞKİN MEVCUT DURUM

Türk Hukuk Sisteminde, idari uyuşmazlıkların yargı dışı yollarla çözüme kavuşturulması düşüncesi yeni bir düşünce değildir. İdari uyuşmazlıklarda yargı dışında alternatif çözüm üretilmesi konusunda hukuk sistemimizde bazı uygulamalar uzun süredir varlığını devam ettirmektedir. İdareye müracaat edilmesi suretiyle(yargı öncesi işlem) uyuşmazlıkların çözüme kavuşturulması konusunda var olan uygulamalar, yeni düzenlemelerle güçlendirilerek devam etmektedir. Buna ilave olarak, yasama adına idarenin denetlenmesi ve uyuşmazlıkların yargı yerine götürülmeden çözümlenmesine yönelik yeni Anayasal düzenlemeler getirilmiştir.

İdari uyuşmazlıklarda alternatif çözüm üretilmesine yönelik olarak, Türk Hukuk Sisteminde var olan durumu, idari başvurularla uyuşmazlıklara çözüm üretilmesi ve kamu denetçiliği kurumu aracılığıyla idarenin çözüme zorlanması şeklinde iki başlık altında toplamak mümkündür.

A-İDARİ MERCİLER TARAFINDAN UYUŞMAZLIĞIN ÇÖZÜMLENMESİ

İdari uyuşmazlıkların idare içerisinde çözüme kavuşturulması, mağdur olduğunu düşünen kişilerin yargı yoluna gitmeden önce idareye başvuruda bulunması suretiyle gerçekleştirilen çözümleri ifade etmektedir. Yargı yoluna gidilmeden önce idari nitelikli uyuşmazlıklara çözüm aranması gerekliliği çeşitli başlıklar altında ve farklı niteliklerde karşımıza çıkar. Zorunlu idari başvuru yolu olup olmamasına göre sınıflandırılması mümkün ise de, idareye yapılan başvurular yoluyla idari uyuşmazlıkların çözüme kavuşturulması konusunda var olan uygulamaları içeriğine göre incelemek daha doğru bir yaklaşım olacaktır.

1.İdari Yargılama Usulü Kanununun 11.Maddesi Kapsamında Yapılan Başvurunun Karara Bağlanması

İdari Yargılama Usulü Kanununun 11.maddesinde düzenlenmiş bulunan seçimlik idari başvuru yolu, idari uyuşmazlıkların azaltılmasında alternatif genel bir çözüm yoludur. İYUK’ta yer alan bu düzenleme, idari işlemlerle ilgili olarak idari makamların çözüm üretmelerine yönelik bir başvuru yolu tanımlamaktadır. Yargılama Usul Kanununda var olan bu düzenlemenin kendisinden beklenen yararı sağladığını söylemek mümkün değildir. Ortaya konulmuş bir iradeyi değiştirmesi talep edilen idari mercilerin(karar alan makam ya da üst makam) bu yönde bir irade ortaya koyamadıkları bilinmektedir.

2.659 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname Hükümlerinde İdari Uyuşmazlıkların Çözümlenmesi

659 Sayılı KHK, İYUK m.13 kapsamında düzenlenmiş bulunan idari eylemlerden doğan tazminat taleplerini de içerecek şekilde düzenlenmiş bulunan bir başvuru yoludur[12]. Bu başvuru yolunda, idari faaliyetler nedeniyle zarara uğradığını düşünen kişilerin idari yargı yoluna gitmeden önce sulh yoluna müracaat edebilmesi düzenlenmiştir. Sulh yoluna gidilmesinde uyuşmazlığın idari işlem ya da eylemden doğmuş olabilir. Her iki durumda da idareye müracaat edilerek zararın karşılanması istenebilir. Sulh yoluna başvuru ilgilinin tercihine bağlanmıştır. Zorunlu bir başvuru yolu değildir.

Sulh yoluyla çözümde idarenin eylem ya da işlemlerinden doğan tazminat taleplerinin yargı yoluna gidilmeden karşılanması imkânı getirilmiştir[13]. Bu imkânın kullanılmasında ilgili idarelere başvuruda bulunulması ilgilinin tercihine bırakılmıştır. İlgili dava açma sürelerinde idareye müracaat ederek sulh talebinde bulunabilir. Kabul edilebilirlik koşulunu taşıyan başvurular, 1000.000 TL’na kadar olan(1.000.000TL dahil) veya tutara ilişkin olmayan taleplerde hukuk birimi tarafından, 1.000.000TL’ının üzerindeki taleplerde Hukuki Uyuşmazlık Değerlendirme Komisyonu tarafından incelenir. Komisyon, üst yönetici[14] tarafından, biri hukuk birimi amiri, biri uyuşmazlığın ilgili olduğu birim amiri olmak üzere en az üç üyeden oluşacak şekilde kurulur. Komisyon başvuruyu gerektiğinde bilirkişi incelemesi de yaptırmak suretiyle inceler. Komisyon tarafından yapılan değerlendirme sonucunda düzenlenen rapor, belirlenen tazminat miktarına göre ödemeye karar verecek makama[15] iletilir.

Sulh başvurularının kabul edilmesi üzerine başvuruda bulunana davet yazısı gönderilerek sulh tutanağını imzalaması istenir. Taraflarca imzalanan sulh tutanağı ilam hükmündedir. Sulh tutanağının ilam hükmünde olması, kamu görevlilerinin Sayıştay denetimi karşısında korunmalarını sağlayacaktır. Getirilen bu düzenlemede, sulh kararının verilmesinde sürece ilgili idari birimlerin katılımı sağlanarak, sağlıklı bir karar verilmesi amaçlanmıştır. Hukuki Uyuşmazlık Değerlendirme Komisyonunun çalışmalarında geniş kapsamlı inceleme ve değerlendirmeler yapma imkânı verilmiş olması başvuru yolunun beklentileri karşılamasına katkı sağlayacaktır.

3.Konuya Özel Olarak Getirilmiş İdari Uyuşmazlık Çözümleri

İdari uyuşmazlıkların idare içinde çözüme kavuşturulmasına yönelik olarak, özel kanunlarda getirilmiş bulunan kimi konulara özel başvuru yolları da bulunmaktadır. Kanun koyucu, özel düzenleme yoluna gidilmesini isteğe bağlı tutabileceği gibi, zorunlu olarak düzenleme yoluna da gidebilmektedir. Konuya özel olarak getirilmiş bulunan ve idari uyuşmazlıkları çözümlemeyi amaçlayan başvurulardan örnek olarak bazılarına değinilmesi yararlı olacaktır.

a.Vergi Uyuşmazlıklarında İdari Başvurular

Vergi alanı, mülkiyet hakkına kamusal güç kullanılarak, hukuki sınırlar içerisinde yapılan müdahaleleri içermektedir. Bu alanda yapılan kamusal müdahaleler, tarih boyunca toplumda hızlı karşılıklar bulmuştur. Kamu gücü karşısında mülkiyetin korunması, toplumun en hassas olduğu noktadır. Bu hassasiyet tarihi mücadeleler sonucunda ortaya çıkan metinlerden günümüze uzanan hukuki düzenlemelerde vergileme konusunun belirgin olarak düzenlenmesi sonucunu doğurmuştur. Yaklaşık yarım asırdır kanunlaşması mümkün olmayan genel İdari Usul Düzenlemelerine[16] karşılık, vergi alanında yapılacak uygulamaları düzenleyen mer’i Vergi Usul Kanunu 1961 tarihlidir.

Kanun koyucu vergileme sürecini açık yasal düzenlemelerle belirginleştirirken, vergi uyuşmazlıkları konusunda idari başvurular yoluyla çözümler üretilmesini de hükme bağlamıştır. Vergi Usul Kanunu 3.Bölümde, Uzlaşma başlığı altında, mükelleflerle idare arasında, yargı yoluna gidilmeden önce vergi uyuşmazlığın çözüme kavuşturulması konusunda seçimlik bir başvuru imkânı getirmiştir[17]. Vergi uyuşmazlıklarına uzlaşmaya varılması, uyuşmazlığı yargı önüne götürmeden çözümleme anlamına gelmektedir. Uzlaşmaya varılan konularda yargı yolu kapalıdır.

b.Kamulaştırma Bedelinde Anlaşma

Kamulaştırma, gayrimenkul mülkiyet hakkının kamusal gereksinimler nedeniyle sonlandırılmasını ifade etmektedir. Mülkiyet hakkının sonlandırılmasına yönelik olarak kamusal iradenin ortaya konulması sırasında uyulması gereken yöntem kurallarının hukuk düzeni tarafından kurallara bağlanmasının önemi açıktır. Kanun koyucu, kamulaştırma sürecinde idarenin nasıl hareket etmesi gerektiğini özel bir kanunla belirlerken, kamulaştırma işlemine ilişkin olarak ödenecek bedelin belirlenmesi konusunda tarafların anlaşmasını bir başvuru yolu olarak düzenlemiştir. Bedel uyuşmazlığında anlaşma yoluna gidilmesinde öncelikle idarenin taşınmaz malikini anlaşmaya davet etmesi öngörülmüştür. İdarenin malikleri anlaşmaya davet etmesi zorunlu olarak öngörülmüş olmakla birlikte, maliklerin bu davete icabet etme ya da icabet ettiğinde önerilen bedeli kabul etme mecburiyeti bulunmamaktadır(KK m.8).

c.Kamu İhalelerinde İdari İtiraz

Kamu ihaleleri, kamunun ihtiyaçlarının karşılanmasına yönelik olarak gerçekleştirilen mal ve hizmet alımlarıyla yapım işlerinde, kamusal kaynakların harcanmasını sağlayan uygulamalardır. Bu süreçte bir yandan kamu kaynakların harcanması söz konusu olduğu gibi, diğer yandan mal ve hizmet tedarikçileri ile yapım işleri müteahhitleri arasında ayrım yapılmamasının sağlanması zorunluluğunun da karşılanması gerekmektedir. Bu noktada kamu ihale sürecinin kanun koyucu tarafından açık bir şekilde düzenlenmesi zorunluluğu ortaya çıkmaktadır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununda yer alan düzenlemelerle kamu ihale sürecine ilişkin idari usul kuralları belirlenmiştir. Belirlenen kurallara ek olarak, ihaleler konusunda hukuka aykırı uygulamalar nedeniyle zarar gördüğünü ya da görmesinin muhtemel olduğunu belirten kişilerin dava açmadan önce gitmeleri gereken zorunlu itiraz yolu düzenlenmiştir[18]. Kanun koyucu, kamu ihalelerinde öncelikle ihaleyi yapan idareye itiraz başvurusunda bulunulmasını, bu başvurulara karşı da itirazen şikâyet yoluyla Kamu İhale Kurumuna başvurulmasını hükme bağlamıştır.

d.Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kuruluna Başvuru

9 Ekim 2003 tarihli ve 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, kişilerin kamu elinde bulunan ve kendilerini ilgilendiren bilgilere demokratik şeffaf yönetimin gereği olarak ulaşmasına imkân sağlamıştır. Bilgi edinme taleplerinin idare tarafından kabul edilmemesi ya da gereğinin tam olarak yerine getirilmemesi durumunda, Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kuruluna başvuru imkânı getirilmiştir. Getirilen başvuru yolu, kişilerin bilgi edinme hakkını kullanmalarını kolaylaştırıcı bir işlev yerine getirmektedir. Bilgi Edinme Hakkı Kanununun 5. maddesine göre; bütün idari makam ve kuruluşları, yasada öngörülmüş olan istisnalar dışında kalan tüm bilgi ve belgeleri, bilgi edinmek üzere başvuran kişilerin yararlanmasına sunmak yükümlülüğü altındadır. Bilgi edinme talebiyle idareye başvuran kişiler, taleplerinin zımnî ya da açık, kısmen veya tamamen reddedilmesi durumunda, bu karara karşı idari yargı yoluna başvurmadan önce, kararın tebliği tarihinden başlayarak 15 gün içinde Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kurulu’na itiraz edebilir (m.13). Kurul bu konudaki kararını 30 iş günü içinde verir ve hem başvuruda bulunan kişiye, hem de kararına karşı itirazda bulunulmuş olan idare makamına bildirir. İdareler, Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kurulunun bildiriminin ulaştığı tarihten başlayarak 15 gün içinde istenen bilgi ve belgeyi kurula bildirmek zorundadır. Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kuruluna iletilen bilgi ve belgeler, Kurul tarafından, talepte bulunana ulaştırılır.

B-KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU

Kamu Denetçiliği Kurumu, yasama adına idari işleyişi takip etmekle görevlendirilmiş bulunan bir yapılanmayı ifade eder. Egemenliğin sahibi adına kullanılmasında yetkilendirilmiş bulunan yasamanın, türev olarak yetkilendirmiş olduğu idarenin faaliyetlerine ilişkin bir gözetim görevi bulunmaktadır. Gözetim görevinin gereklerinin yerine getirilmesini sağlamaya yönelik olarak gerçekleştirilmesi düşünülen bir faaliyet olarak kamu denetçiliği kurumu kurulması gereği duyulmuştur. Bu gereklilik doğrultusunda 1997 yılında başlayan kanunlaşma süreci 15/6/2006 tarihli ve 5521 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun kabulüyle bir noktaya gelmişse de, Cumhurbaşkanlığı tarafından yeniden görüşülmek üzere iade edilmiş, 28.09.2006 tarih ve 5548 sayılı Kanun olarak aynen kabul edilmiştir. Anayasa Mahkemesi yapılan başvuru üzerine, E:2006/140, K:2008/185 sayılı ve 25.12.2008 tarihli kararıyla Kanunun bütününü Anayasanın 6,87 ve 123.maddelerine aykırı bularak iptal etmiştir.

İptal kararı üzerine, AYM kararı gerekçelerine esas alınarak Anayasa değişikliğine gidilmiş ve değişikliğin 12.09.2010 tarihli halkoylamasıyla kabul edilmesiyle Kamu Denetçiliği Kurumu Anayasal bir kurum haline gelmiştir[19]. Kamu Denetçiliği Kurumunun görev, yetki ve çalışma usulleri kanunla düzenlenecek olup tasarılaşma süreci devam etmektedir.

Kamu Denetçisi, idari uyuşmazlıklar konusunda bir çözüm mercii midir? Sorusuna, Kuruma yapılan başvurularla ilgili olarak idare üzerinde yaptırım yetkisinin bulunmamasından hareketle, hayır cevabı vermek mümkündür. Ancak, idari sürecin izlenebilir ve sorgulanabilir hale gelmesi idarenin hukuk dışına çıkma eğilimini sınırlandıracaktır. Karar süreçlerinin izah edilmek zorunda kalınması, karar alma sürecinde daha dikkatli davranma sonucu doğuracaktır. Buna ilave olarak, idarenin karar alma sürecinin ayrıntısına vakıf olan, idarenin hareket tarzını ve hukuki izahatı gören kişilerin yargı yerinde dava açmaktan vazgeçmeleri de mümkündür. Örneğin, parselasyon işleminde, düzenleme alanı olarak belirlenen sınırlar içerisinde, hafif sanayi-imalat bölgesi fonksiyonu doğrultusunda şekillenmesi uygulama imar planında öngörülen parsel ölçülerine aykırı bir şekilde parsel oluşturulduğu iddiasıyla Kamu Denetçisine başvuran vatandaş, idarenin bu işlemiyle aslında kendisinin korunmaya çalışıldığını öğrenmiş olabilecektir[20].

Kamu Denetçiliği Kurumunun şeffaflığı sağlamasına ek olarak, yapacağı inceleme ve değerlendirmeler sonucunda, başvurucunun sorununa çözüm üretilemese dahi, Denetçinin değerlendirme raporu ve eki dosyanın açılacak davada yargı yerine sunulmasına yönelik bir düzenleme getirilmesi durumunda, yargılama sürecinin hızlandırılması mümkün olabilecektir. Kamu Denetçiliği Kurumunun yapacağı inceleme sonucunda ortaya konulacak görüşün ve hazırlanacak dosyanın, idari yargı yerine sunulmasına yönelik hükmün varlığı, Kamu Denetçiliği Kurumunun yapacağı incelemelerde, idarenin çözüm odaklı yaklaşmasına hizmet edecektir.

C-İDARİ UYUŞMAZLIKLARDA TAHKİM

Tahkim yolu, gerçek anlamda bir alternatif çözüm yoludur. İdari uyuşmazlıklarda tahkim yolu, imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinin denetimi konusunda, yabancı yatırımcıların çekincelerini ortadan kaldırmaya yönelik olarak ortaya atılmış bulunan bir çözüm yoludur[21]. 1982 Anayasasının 125.maddesinde, 1999 yılında yapılan değişiklikle mevzuata girmiştir. Anayasanın 125.maddesinin I.fıkrasına 13.08.1999 tarih ve 4446 sayılı Kanunun 2.maddesiyle eklenen; “Kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinde bunlardan doğan uyuşmazlıkların milli veya milletlerarası tahkim yoluyla çözülmesi öngörülebilir. Milletlerarası tahkime ancak yabancılık unsuru taşıyan uyuşmazlıklar için gidilebilir” hükmü, imtiyaz sözleşeme ve şartlaşmalarından doğan idari uyuşmazlıklara ilişkin alternatif bir çözüme anayasal dayanak oluşturmuştur[22].

IV-İDARİ UYUŞMAZLIKLARDA YARGILAMA DIŞI ÇÖZÜM ÖNERİLERİ

İdari uyuşmazlıkların yargısal bir inceleme yerine, bir başka yolla çözüme kavuşturulması, bir tercih olarak yasa koyucu tarafından düzenlenebilir. Ortaya konulan böyle bir tercihin geri planında, yargısal denetim sürecine ilişkin olarak ortaya konulan eleştirilerin çözüme kavuşturulması ve yaşanan aksamaların önlenmesi yer almalıdır. İdari uyuşmazlıklarda alternatif çözüm yolu olarak değerlendirilebilecek başvuru yolları, yargı yerine başvurmadan ve yargı yerlerinin dışında veya yargılama faaliyeti yapılmaksızın yargı yerleri aracılığıyla uyuşmazlığa çözüm üretilmesi olarak ifade edilebilir. Alternatif çözüm yolu ifadesi, uyuşmazlığın çözüme kavuşturulmasına yönelik olarak, uyuşmazlığın bu yolla çözülebileceğine inanarak gidilebilen bir yol olmalıdır. Ortaya konulan çözümün, hukuk düzeninde yargı kararı gibi karşılık bulup bulmamasının özel bir önemi olacaktır.

Bu noktada, bir önceki başlıkta irdelenen, Türkiye’de yargı dışı çözüm yollarına ilişkin mevcut durum irdelemesinde bahse konu yollar arasında, tazminat taleplerine ilişkin uzlaşma başvuru yolunun alternatif çözüm getirme katsayısının diğerlerine göre daha yüksek olduğunu belirtmek gerekir.

Bu başlık altında, idari uyuşmazlıkların yargılama yapılmaksızın çözüme kavuşturulmasına yönelik olarak bazı öneriler üzerinde durulacaktır. Yargı yoluna gidilmeden önce, idari olarak uzlaştırma, yargı yerlerinde uzlaştırma ve müstakar içtihatlarla seri uyuşmazlıklar konusunda çözüm üretilmesi olarak üç başlıkta konu incelenecektir.

A-ALTERNATİF ÇÖZÜM YOLU OLARAK İDARİ UZLAŞTIRMA

İdari uyuşmazlıkların yargı dışında uzman kişi ya da kurullar eliyle çözüme kavuşturulması, yargı yerlerinin iş yükünün azalmasına katkı sağlayacağı gibi, teknik nitelik taşıyan uyuşmazlıklarda ortaya konulan çözümlerin kabul edilebilirliğini de arttıracaktır[23]. İdari uyuşmazlıklar konusunda yeterli ve yeterince uzman kişilerin bulunması ön koşuluna bağlı olarak, idari uyuşmazlıkların yargı dışında çözüme kavuşturulmasına yönelik etkin bir başvuru yolu olarak şekillenmesi mümkündür[24].

1.Uzlaştırma Kavramı

İdari uzlaştırma, idari nitelikli uyuşmazlıklarla ilgili olarak, yargılama öncesinde, tarafların katılımıyla, nitelikleri düzenlenmiş bulunan kişiler arasından oluşturulmuş listelerden, idarenin gözetimi altında seçilecek uzman kişilerden oluşturulacak heyet ya da listeden tarafların ortak iradesiyle ya da idare tarafından atanacak bir uzman tarafından uyuşmazlığın çözümlenmesidir. Uzlaştırma kavramı; uyuşmazlığın çözüme kavuşturulmasında bu yola başvurmanın zorunluluğundan çok, uyuşmazlığın niteliği esas alınarak, tarafların bir çözüme yönlendirilmesi ve ikna edilmesini ifade etmektedir. Bir uzlaştırıcının devreye girmesiyle, inceleme sonucunda tarafların taleplerinin kabul ya da reddinin dışında bir çözüm sunulmasını ifade etmektedir.

2.Uzman Kişilerin Belirlenmesi

İdari uzlaştırma yolunda temel gereklilik, bu yolla çözüme kavuşturulmasına karar verilen uyuşmazlıklar konusunda uzman kişilerin bulunmasıdır. Başvuruya konu idari uyuşmazlıklar konusunda uzman kişilerin fiilen var olmasının ötesinde bu kişilerin uyuşmazlıkları çözme konusunda görevlendirilmiş olması gerekir. İdari uyuşmazlıklar konusunda uzman kişilerin belirlenmesi süreci öncesinde, uzman kişilerde aranacak niteliklerin kanun koyucu tarafından belirlenmesi gerekir. Belirlenen nitelikleri taşıyan uzmanların yetiştirilmesine yönelik olarak, hukuk eğitiminin yeniden ele alınması gerekecektir. Hukuk eğitimi kavramının hukukçu eğitimi kavramından farklı olduğunun altını özellikle çizmek isterim. İdari uzlaştırma konusunda uzmanlık ihtiyaç analizi yapılarak, konuya ilişkin farklı meslek mensuplarının hukuk eğitimi almaları, hukukçuların ise teknik konularda tamamlayıcı eğitime tabi tutulmaları bir yöntem olarak tercih edilmelidir. Teknik nitelikli idari uyuşmazlıkların çözümü konusunda uzman hukukçuları yetiştirmek hukuk fakültelerinin müfredatlarının yeniden düzenlenmesiyle mümkün olabilecektir.

İdari uzlaştırma konusunda görev alacak uzmanların Adalet Bakanlığı ve yargı yönetimi tarafından ortak bir çalışmayla belirlenmesi ve listeler halinde ortaya konulması gerekir. Kanun koyucu, bir idari uyuşmazlığın heyet halinde çözüme kavuşturulmasını hükme bağlamışsa teknik uzmanlardan ve konunun uzmanı hukukçulardan oluşan iki listenin belirlenmesi gerekecektir.

3.Uzlaştırma Faaliyetlerinde İdari Hizmetler

İdari uzlaştırma faaliyetlerinin bölge müdürlükleri şeklinde, idari yargı düzenine paralel bir teşkilatlanmayla yürütülmesi yerinde olacaktır. Uzlaştırma sürecine başvurudan, uzmanların belirlenmesine, değerlendirme sürecinden karar oluşumuna kadar geçen süreçte, ihtiyaç duyulan idari hizmetler, bölge müdürlükleri eliyle gerçekleştirilecektir. Belirlenmiş bulunan listelerin takibi, kişilerin göreve devam etmelerine engel bir durumun bulunup bulunmadığı, listeden çıkarılması ve benzeri konuların takibinden bölge müdürlükleri sorumlu olacaktır. İdari uzlaştırma bölge müdürlüklerinde görev alacak kişilerin yeterli hukuk eğitimi almış kişiler arasından seçilmesi gerekir.

4.İdari Uzlaştırma Kurulları Eliyle Çözüm

İdari uzlaştırma kurulları eliyle, idari uyuşmazlıkların çözüme kavuşturulması tercih edilmişse, yakınan, bölge müdürlüklerine giderek, başvurusunu yapacak ve belirlenen uzman listesinden bir uzlaştırmacı belirleyecektir. Yapılan başvuru muhatap idareye bildirilerek konuya ilişkin savunmasını iletmesi ve heyette görev alacak bir uzlaştırmacı belirlemesi istenecektir. Belirlenen iki uzman, bölge müdürlüğü görevlilerince davet edilerek, hukukçulardan oluşan listeden bir başkan seçmeleri istenecektir. Belirlenen iki uzlaştırmacının başkan seçme konusunda anlaşmaya varamamaları durumunda, Bakanlık tarafından bilişim sistemi kullanılarak, listeden bir başkan seçilecektir.

Oluşturulan heyet, dosya içeriğinde yer alan bilgi ve belgeleri değerlendirerek, ihtiyaç duyulan bilgi ve belgeleri isteme yoluna gidebilecektir. İstenen bilgi ve belgelerin gelmesi sonrasında, ihtiyaç duyulması durumunda, yerinde inceleme yoluna da gidilerek, uyuşmazlık karara bağlanacaktır.

5.Uzlaştırmacı Eliyle Çözüm

Uzlaştırmacı eliyle idari uyuşmazlığın çözüme kavuşturulması, nitelikleri kanun koyucu tarafından belirlenen kişilerden oluşan listeden atanacak bir uzlaştırmacının konuyu karara bağlamasını ifade eder. Kanun koyucu, heyet halinde karar alınmasına ihtiyaç duyulmayan idari uyuşmazlıkların tek bir uzlaştırmacı eliyle çözüme kavuşturulmasını düzenleyebilir. Kamu personelini ilgilendiren idari uyuşmazlıklarda olduğu gibi, heyet halinde çalışmayı gerektirmeyen durumlarda uyuşmazlığın tek uzlaştırmacı tarafından karara bağlanabilir.

6.Uzlaştırma Kararlarına Karşı Başvuru Yolu

İdari uzlaştırma yolunda verilen kararların kanun yollarına müracaat edilmek suretiyle yargı yerleri tarafından denetime tabi tutulmasında yarar vardır. Uzlaştırma yolunda üretilen çözüme karşı, talebi kısmen ya da tamamen reddedilen taraf, Bölge İdare Mahkemesi ya da Danıştay’a müracaat edebilmelidir. İlk derece yargı yerleri tarafından verilen kararlarda olduğu gibi, kanun koyucu, hangi uzlaştırma kararlarının Danıştay incelemesine, hangi kararların Bölge İdare Mahkemesi incelemesine gideceğini düzenleyecektir. Uzlaştırmacı tarafından verilen kararların Bölge İdare Mahkemesince, uzlaştırma heyeti tarafından verilen kararların Danıştay’ca denetlenmesi öngörülebilir.

B-İDARİ YARGI YERLERİNDE UZLAŞMA

İdari yargı yerlerinde açılmış bulunan davalarda, uzlaştırma yolu öngörülebilir. Yargı yerlerinde uzlaştırma konusunda talep, taraflardan gelebileceği gibi, hâkimlerden de gelebilir. Görülmekte olan bir davada hâkim, tarafları çağırmak suretiyle tarafların kabulüne bağlı olarak uzlaştırma yoluna gidebileceği gibi, teknik inceleme gerektiren ve dolayısıyla bilirkişi incelemesine ihtiyaç duyulan durumlarda bir uzlaştırma heyeti oluşturmak suretiyle de uyuşmazlığın çözümünü sağlayabilir. Yargı yerlerinde gerçekleştirilecek uzlaştırmanın esasını tarafların karşılıklı olarak bir noktada uzlaşması oluşturacaktır. Kısmen ya da tamamen uzlaşmaya varılması durumunda, uzlaşma dışında kalan konularda yargılama devam edecektir.

Yargılama sürecinde uzlaşma, tarafların talebi ya da yargı yeri tarafından gündeme getirilebilir. İdari yargı yerlerinde görülmekte olan bir davada, tarafların bilirkişi incelemesi suretiyle uzlaşma talep etmesi ya da hâkimin buna gerek duymasıyla, taraflardan daha önce oluşturulmuş bulunan listelerden birer uzman seçmeleri istenir. Seçilen uzmanlar, dosyanın hâkimiyle birlikte uyuşmazlığa ilişkin değerlendirmesini ve çözüm önerisini şekillendirir. Çözüm önerisinin taraflarca kabul edilmesiyle, üzerinde uzlaşılan uyuşmazlık sonlandırılmış olur. Bu şekilde alınan kararlar, mahkeme kararı sayılır. Bu karara karşı kanun yolları kapalı olacaktır.

Görülmekte olan bir idari davada hâkim, yargılamayı sürdürmek yerine tarafları uzlaştırma yoluna gidebilmelidir. Bu yönde yapılacak bir yasal düzenlemeyle, idare karşısında zayıf konumda bulunan kişilerin hak ve menfaatlerinin kısmi olarak korunması sağlanmış olacaktır. Teknik veya usule ilişkin nedenlerden dolayı davayı kaybetme ihtimali bulunan kişilerle idare arasında ortak bir noktada taleplerin uyuşturulması, hakkaniyete uygun bir çözüm üretilmesini sağlarken, diğer yandan da idari yargının iş yükünü azaltmış olacaktır. Davacı ya da davalı tarafı çağırarak uzlaştırma önerisi yapan hâkimin talebi, taraflar üzerinde etkili olacaktır[25]. Hâkimin önerisi üzerine, tarafların çözüm üzerinde uzlaşmaları durumunda, bu karar da yargı kararı sayılacak ve kanun yolları kapalı olacaktır.

C-MÜSTAKAR İÇTİHAT OLUŞAN KONULAR VE SERİ UYUŞMAZLIKLARDA İDARİ ÇÖZÜM

Hukukun üstünlüğüne inanan bir yönetimde, asıl olan hukukun ne söylediğidir. Hukukun ne söylediğini takip etmek için, öncelikle yargının ne söylediğine bakmak gerekir. Bir konuda hukukun ne olduğu yargısal yorumlarla belirginleşir.

Yargı yerleri, aynı hukuki sebepten ve benzer şekilde ortaya çıkan hukuki uyuşmazlıklara ilişkin olarak yorumlarını ortaya koyduklarında ve bu yorumlarında bir istikrar ortaya çıktığında, idarenin istikrar kazanan içtihat doğrultusunda uyuşmazlığı çözümlemesi mümkün olmalıdır. Müstakar hale gelmiş bir içtihat bulunmamakla birlikte, aynı hukuki sebepten doğan çok sayıda idari uyuşmazlığın ortaya çıkması durumunda da, Danıştay içtihadı alınarak, idari uyuşmazlıkların yargı yoluna gidilmeden çözüme kavuşturulmasına fırsat verilmelidir.

1.İstikrar Kazanmış İçtihatlar Doğrultusunda İdari Uyuşmazlıkların İdari Başvurularla Çözümlenmesi

İdari uyuşmazlıkların tarafı olan idareler, yerleşik idari yargı içtihatlarıyla tartışmasız bir şekilde netleşmiş bulunan bir uygulamaya ilişkin olarak, ortaya çıkan uyuşmazlığı içtihat doğrultusunda çözüme kavuşturmakla yükümlü kılınmalıdır. Bu noktada, uyuşmazlığın tarafı olan kişiler tarafından idareye yapılacak bir başvuruyla, uyuşmazlık doğuran idari uygulama konusunda süreklilik kazanmış idari yargı içtihadı bulunduğu öne sürülerek uyuşmazlığın bu doğrultuda çözüme kavuşturulması talep edildiğinde, idarenin hukuk birimi ve uyuşmazlığı doğuran uygulamayı yapan birim amirinin katılımıyla oluşturulacak bir komisyon tarafından konu hakkında karar alınması öngörülmelidir. Komisyonun görüşü doğrultusunda, başvuruda bulunan kişiyle uzlaşmaya varılmak suretiyle sorun, yargı yerine taşınmadan çözüme kavuşturulmalıdır. İdare tarafından ortaya konulan çözüm, talebi karşılamıyorsa ilgilisinin yargı yoluna gitmesi mümkün olacaktır. Bu durumda, talebin kabul edilmemesi nedeniyle, idarenin fazladan katlanmak zorunda kalacağı giderler ya da ek ödemelerle ilgili olarak, komisyonun kişisel sorumluluğu yoluna gidilecektir.

Yargı yorumlarında tartışmasız bulunan konulara ilişkin uyuşmazlıkların idari yolla ortadan kaldırılmasıyla birlikte idari yargı yerleri, mesai ve emeğini diğer idari uyuşmazlıklara yoğunlaştırmak suretiyle etkin ve tatmin edici şekilde yargılama işlevini yerine getirmeye imkân bulacaktır.

2.Seri Davaların Danıştay Yorumu Alınarak İdare Tarafından Çözümlenmesi

            Yeni bir yasal düzenlemenin uygulanmaya başlanması, var olan kanuni düzenlemelerden doğan kapsamlı bir idari uygulama ve benzeri nedenlerle, mağduriyet iddiasında bulunan kişilerin dışında, her yönüyle birbirine benzer ve hukuki yorumdan kaynaklanan seri uyuşmazlıkların ortaya çıkması ya da çıkma ihtimalinin bulunması durumunda, idareler, doğrudan Danıştay Başkanlığına müracaat etmek suretiyle, içtihat veya görüş talebinde bulunabilmelidir[26]. Talep üzerine, uyuşmazlığa ilişkin temyiz incelemesi yapmakla görevli dairenin görüşü ve ilgisine göre İdare ya da Vergi Dava Daireleri Kurulunun kararı doğrultusunda uyuşmazlığın çözümüne ilişkin hukuki yorum ortaya konulmalı ve bu doğrultuda uyuşmazlıklar çözüme kavuşturulmalıdır. Danıştay Başkanlığı aracılığıyla içtihat talebi, Danıştay’dan istişari görüş istenilmesinden farklı bir yol olacaktır. İstişari görüş, bir idari uygulamanın nasıl şekillendirilmesi gerektiği konusunda, uygulama öncesinde yaşanan tereddüdü ortadan kaldırmaya yönelik olarak istenirken, Danıştay İçtihadı talebi, ortaya çıkmış ve çıkmakta bulunan idari uyuşmazlıklar demetinin, yargısal çözümüne ilişkin yorumu baştan alarak, uyuşmazlıkları idare içerisinde çözümlemeyi sağlamaya yöneliktir[27].

D-İDARİ USUL KANUNU VE ALTERNATİF ÇÖZÜMLER

İdarenin sahip olduğu kamusal gücü, hukuk sınırları dışında kullanma potansiyeline sahip olduğuna ilişkin genel bir kanı bulunmaktadır. Yönetilenlerin idari yargı yoluna bu kadar yoğun bir talep yöneltmesinin arka planında idareye karşı var olan bu güvensizlik yatmaktadır. Konunun bir adım ileriye götürecek olursak, idari yargı yerlerinin idari kararların hukuka uygunluğunu denetlerken yerindelik denetimine girdiğine ilişkin eleştirilerin doğmasının nedeni de budur. İdari yargı yerleri, idarenin sahip olduğu yetkilerin sınırlarının belirginleşmesinde ortaya çıkan tereddütler nedeniyle, detaylı sayılabilecek bir inceleme yapmaktadır. Bu noktada açıkça belirtmeliyim ki, idari yargının genel ve yaygın bir şekilde yerindelik denetimi yaptığı kanaatinde değilim. İdari işlemlerin yetki, şekil, neden, konu ve amaç unsurları bakımından denetlenmesine yönelik olarak idari yargıya verilmiş bulunan bir yetki kullanımı söz konusudur. Ancak, idari yargı tarafından, az da olsa, yerindelik denetimi yapıldığını gösteren örnekler bulunması da mümkündür. Konuşmanın konusu, idari yargının yerindelik denetimi yapıp yapmadığının irdelenmesi olmadığından, konunun idari usul kurallarının belirlenmesine ilişkin kısmına değinmekle yetineceğim. Kanaatimce, idareye tanınan kamusal yetkilerin, hukuk sınırları içerisinde kullanılmasını sağlamaya yönelik olarak açık yasal hükümlerin bulunması durumunda, idari faaliyetlerin öngörülebilirliği sağlanacak ve idareye karşı, hem yönetilenlerde hem de idari yargı teşkilatında var olan güvensizlik ortadan kalkacaktır. İdarenin hareket alanının kanunla belirlenmesiyle birlikte, yönetilenler idarenin hukuk sınırları içerisinde kalıp kalmadığını görebileceği gibi, idari yargı yerleri de tartışmasız bir hukuka uygunluk denetimi gerçekleştirecektir.

İdari usul kurallarının belirlenmesine yönelik olarak çıkarılacak kanuni düzenleme içerisinde, idari uyuşmazlıkların alternatif yollarla çözümlenmesine ilişkin hükümler yer alabilecektir[28].

SONUÇ

İdari uyuşmazlıkların yargı yerleri tarafından çözüme kavuşturulması en ideal yol olarak görülebilir. Hukuk Devleti İlkesinin yaşanma geçirilmesi bakımından idari faaliyetlerin hukuka uygunluk denetimine tabi tutulmasında asıl işlev idari yargı yerlerine verilmiştir. Yargı yerlerinin bu işlevinin gereği olarak, idari yargı yerlerinin idari uyuşmazlıklar konusunda etkin bir başvuru yolu olması ve üretilen çözümün tatmin edici olması zorunludur. İdari yargı düzeninin kendisinden beklenen bu görevin yerine getirilmesinde iş yükünün altında ezilmemesi, yeterli mesai ve etkin bir şekilde emek harcayabilmesi gerekir. Bu noktada, idari yargının iş yükü sorununa ve uzmanlık ihtiyacına çözüm üretecek alternatif başvuru yollarının öngörülmesi gerekir.

İdari uyuşmazlıkların çözüme kavuşturulmasına yönelik olarak, mevzuatta kimi düzenlemeler geçmişten günümüze kadar varlığını devam ettirmiş olmasının yanında son zamanlarda yeni başvuru yolları düzenlenmek suretiyle idari uyuşmazlıkların etkin ve tatmin edici bir şekilde çözüme kavuşturulmasının sağlanması hedeflenmektedir.

İdari uyuşmazlıkların çözümlenmesi konusunda var olan hukuki başvuru yollarına ek olarak, yeni başvuru yollarının tanımlanması yararlı olacaktır. İdari uzlaştırma müessesesinin düzenlenmesi, yargı yoluna gidilmeden veya yargılama sürecinde uzlaştırma yoluna gidilmek suretiyle uyuşmazlığın çözüme kavuşturulmasına imkân verilmelidir. Belli bir alanda uzmanlaşmayı gerektiren ve hâkimin bilgi ve tecrübesiyle çözümlemesi mümkün olmayan uyuşmazlıklar konusunda idari uzlaştırma yolunun etkin ve tatmin edici sonuçlar doğurması kuvvetle muhtemeldir. Bu yolla, teknik nitelik taşıyan idari uyuşmazlıklarda, çözüm sürecinin esasını oluşturan ve çok ciddi sorunlar bulunan idari yargı düzeni bilirkişilik sisteminin yeniden düzenlenmesi ve bilirkişilerin oluşumuna katıldıkları çözümün sorumluluğunu üstlenmesi sağlanmış olacaktır. Yaptığı yorumlarla yargı kararını şekillendiren, buna karşılık kararla ilgili olarak, taraflara ya da topluma karşı doğrudan bir sorumluluğu bulunmayan bilirkişiler, ortaya konulacak uzlaştırma kararını veren heyetin üyesi olacaklardır.

İdari yargı yerlerinde dava açıldıktan sonra, yargı yerlerinde oluşturulacak bir uzlaştırma heyeti ya da bir hâkim tarafından idari uyuşmazlığın çözüme kavuşturulması, idari yargının iş yükünü azaltacak, tatmin edici bir kararın ortaya çıkmasını sağlayacak ve tarafların iradelerinin uyuşması suretiyle bir çözüm üretilmiş olduğundan bir barış düzeni oluşturacaktır. Hiçbir çözüm, tarafların karşılıklı olarak iradelerinin uzlaşmasından doğan çözüm kadar adil ve tatmin edici olmayacaktır. Uzlaşma yoluyla uyuşmazlıkların giderilmesi toplumsal barışın sağlanmasının bir görünümü olarak, yönetilenlerin kamu otoritesine ve kurallara olan saygısını arttıracaktır[29].

Hukuk devleti ilkesinin gereği olarak idareler, yargı kararlarıyla tereddüde yer bırakmayacak şekilde belirginleşmiş bulunan hukuk yorumlarını dikkate alarak, önlerine gelen idari uyuşmazlıklarda hakkaniyete uygun çözümler üretmekle yükümlü tutulmalıdırlar. Buna ilave olarak, yoğun bir idari uyuşmazlıklar yumağına muhatap olan ve bu konuda idari yargının yorumunun henüz belirginleşmemiş olması durumunda idareler, Danıştay Başkanlığına müracaat ederek, soruna ilişkin hukuki yorumu almak ve uyuşmazlıkları çözüme kavuşturmak inisiyatifine sahip olmalıdırlar.

Son olarak, idareye karşı yönetilenler ve idari yargı düzeninde var olan güvensizliği ortadan kaldırmaya yönelik bir çıkış yolu olarak, Genel İdari Usul Kanununun yürürlüğe girmesi bir seçenek olarak durmaktadır. İdari uyuşmazlıkların azaltılması ve yargı dışı yollarla çözüme kavuşturulmasını sağlayacak ilke ve kuralların belirlenmesine ilave olarak, alternatif çözüm yollarını İdari Usul Kanunu içerisinde düzenlemek mümkün olacaktır.