5020 SAYILI KANUNLA 4389 SAYILI BANKALAR KANUNUNDA YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER

 Nusret İlker ÇOLAK*

GİRİŞ

4389 Sayılı Bankalar Kanunu 18.08.199 tarihinde yürürlüğe giren ve yürürlükte bulunan 3182 sayılı eski Bankalar Kanununu yürürlükten kaldıran yeni bir kanundur. Bankacılık sektöründe yaşanan ulusal ve uluslar arası gelişim ve değişime paralel olarak,  günün ihtiyaçlarına göre  hazırlanmış bir kanun olarak yürürlüğe girmiş bulunan 4389 Sayılı  Bankalar Kanunu, kabul edildiği tarihten bu güne kadar  altı kez değişiklik geçirmiştir. Kabul edilmesinin üzerinden altı yıl geçmeden bir kanunun altı kez değiştirilmiş bulunması yasadan beklenen amaçların gerçekleştirilebilmesi konusunda bazı sorunlar bulunduğunu akla getirmektedir.

4389 Sayılı Bankalar Kanununda sıkça değişiklikler yapılması, atıl durumda bulunan küçük tasarrufların büyük fonlar haline getirilmesine hizmet eden ve bu fonları kredi ya da iştirak olarak ekonomik yaşama katan, bankacılık sektöründen beklenen yararların sağlanması konusunda hedeflenen konuma gelinememesi  gerekçesine dayanmaktadır. Çünkü, bankacılık sektörü, güvene dayalı olarak hizmet üreten ve hizmetlerini tasarruf sahiplerine sunan, tasarruf sahiplerinin birikimlerini kullanarak ekonomik yaşama, kredi ve iştiraklerle katkıda  bulunan bir sektördür. Bankacılık sektörünün varlık nedeni, küçük tasarruf sahiplerinin birikimlerini toplayarak büyük fonlar oluşturarak atıl ulusal kaynakların ekonominin gelişmesi ve kalkınmasında kullanılmasını sağlamaktır. Bankacılık sektöründen beklenen faydanın sağlanabilmesi ise, tasarruf sahiplerinin birikimlerini bankalarda açılan mevduat hesapları yoluyla sektörün kullanımına sunmaları ile olanaklı hale gelecektir.  Tasarruf sahiplerinin mevduatlarını bankalara yatırmalarının temel şartı ise bankalara güven duymalarıdır. Tasarruf sahipleri, bankaların kendilerine birikimleri karşılığında sundukları olanaklardan önce, bankanın ve bankacılık sisteminin güvenli olup olmadığını değerlendirirler. Sunulan olanaklar ne kadar cazip olursa olsun, tasarruf sahipleri bankacılık sektörünün tarihinde yaşanan olumsuzluklar nedeniyle, bankalar ve bankacılık sektöründe güven ve istikrara öncelik vermektedirler[1].

Modern ekonomik yaşamda bankalar ve bankacılık sistemi vazgeçilmez kurumlardır. Ekonominin işlerlik kazanması ve ekonomik yaşamın düzenli bir şekilde devam edebilmesi için bankacılık sisteminin sağlıklı işlemesine gereksinim vardır. Bankacılık sektörünün ülke ekonomisindeki yeri nedeni ile, diğer ticari şirketlerden ayrı bir konumları bulunmakta, özel düzenlemeye tabi tutulmaktadırlar. Bankacılık sisteminin elemanları olan bankalar ve diğer kurumların ticari ortaklıklar içerisinde ayrıcalıklı bir yere sahip olmaları ve hukuk tarafından korunmaları  bankacılık sisteminin ulusal ekonomi için taşıdığı önemden kaynaklanmaktadır. Bankacılık sektörünün taşıdığı önem, ulusal ekonomi için vazgeçilmez kurumlar olan bankacılık sistemi elemanlarının faaliyetleri sırasında kendilerinden beklenen görevleri yerine getirmek üzere hukuk sınırları içerisinde hareket etmeleri zorunluluğunu değiştirmemektedir.

Ekonomik yaşama işlerlik kazandırarak düzenli bir şekilde ekonominin işleyebilmesi için sektörün itici ve düzenleyici faktörü olarak düşünülen bankacılık sisteminin ekonomik yaşamda sorunun kaynağı olmasının önüne geçilmesi gerekir. Bankacılık sisteminin özellikli bir sektör olması sektörde faaliyette bulunan kurumların hukuk dışı uygulamalara girerek ulusal ekonomide büyük zararların doğmasına neden olma  hakkını bu kurumlara vermeyecektir.

 

 

 

5020  SAYILI KANUNUN GETİRDİĞİ YENİLİKLER

4389 Sayılı Bankalar Kanununda 5020 Sayılı Kanunla[2] yapılan değişikliklerin amacı, bankacılık sektörünün kendinden beklenen  yararları sağlamakta başarısız olmasının yanında, ülke ekonomisinde büyük zararlara neden olması ve kamu maliyesine ağır yükler getirmesi üzerine  ortaya çıkan olumsuzlukları gidermektir. Bankacılık sisteminin ekonominin işlerlik kazanması, ekonomik yaşamın istikrara kavuşması ve toplum yaşamı açısından taşımakta olduğu önem nedeni ile sektöre duyulan güvenin azalması üzerine tasarruf mevduatının bütününe güvence getirilmiş olmasına rağmen beklenen faydalar sağlanamamıştır.

4389 sayılı Bankalar Kanununda yer alan düzenlemeler ve uygulamada yaşanan sorunlar nedeni ile ülke ekonomisinin ve kamu maliyesinin zararı büyük olmuştur. bankacılık sektöründe yaşanan sorunlar, sektörü düzenlemek, gözetim ve denetim altında bulundurmakla görevli Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun  görev alanının ve yetkilerinin boyutunun  geniş tutulmasına,  mevduatın tümüne devlet güvencesi getirilmiş olmasına karşın bankacılık sisteminde faaliyette bulunan bankalar ve ilgili diğer kurumların yönetim ve denetimini tek başına ya da birlikte elinde bulunduran çoğunluk hissedarları, üst düzey yöneticileri ve imzaları bu kurumları bağlayan kişilerin neden oldukları zararlarla ilgili olarak cezai ve hukuki sorumluluklarının caydırıcı boyutta düzenlenmemiş olmasına ve  bankacılık sistemi üzerinde etkin bir gözetim sisteminin bulunmamasına bağlı olarak ortaya çıkmıştır[3].

4389 Sayılı Bankalar Kanununda 5020 Sayılı Yasayla getirilen değişiklikle  bankacılık sisteminde yaşanan olumsuzlukların dayanağı olan düzenlemelerde yanlışlıklar ve eksiklikler giderilmeye çalışılmıştır.

 

 

1-DENETİM YAPILANMASI AÇISINDAN DEĞİŞİKLİKLER

5020 Sayılı değişiklik kanunu ile 4389 sayılı Bankalar Kanununda yapılan değişikliklerden birincisi, bankacılık sisteminin güven ve istikrar içerisinde faaliyetlerine devam etmesini sağlamakla görevli idari kurumların yapılanması konusunda getirilen yeni düzenlemedir.  Bankacılık sektöründe güven ve istikrarı sağlamak ve sistemin sağlıklı bir şekilde işlemesi konusunda gereken tedbirleri almakla görevlendirilen Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun görev ve yetki alanı kapsamında bulunan ve Kurumun hantallaşmasına neden olan  Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun yönetimi Kurum Başkanlığından ayrılmıştır.

 

A-DEĞİŞİKLİK ÖNCESİNDEKİ DURUM

4389 sayılı Bankalar Kanunu 5020 sayılı kanunla değiştirilmeden önce bankacılık sektöründe faaliyet göstermekte iken Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun karar organı BDDK Kurulu kararı ile faaliyet izni kaldırılan bankaların yönetimi konusunda yetkili ve görevli kamu tüzel kişiliği olan Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, BDDK’nun bir hizmet birimi görüntüsündeydi(Ban.K.m.15/1-4). Bankacılık sektörünün gözetim ve denetim faaliyetlerinden farklı bir nitelik taşıyan tasarruf mevduatı sigortası alanında görevli bir kamu tüzel kişisi olan Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu tarafından temsil ve idare ediliyor olmasında isabet bulunmamaktaydı.

Bankalardaki tasarruf mevduatı kamu tüzelkişiliğini haiz Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu  tarafından sigorta edilir. Fon, Bankalar Kanununda yer alan düzenlemeler kapsamında, yükümlülüklerini yerine getirmeyen, mali dengelerindeki sorunların giderilebilmesi için alınması istenen tedbirleri almayarak  faaliyet izni Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu tarafından iptal edilerek hisseleri ve/veya yönetim ve denetimi kendisine intikal eden bankaların mali bünyelerinin güçlendirilmesi, yeniden yapılandırılması ve üçüncü kişilere devri ve Bankalar Kanunu ile kendisine verilen diğer işleri de yapmakla görevli ve yetkilidir(Ban.K.m.15/1). Fonun kuruluş nedeni, bankacılık sektörünün ulusal kalkınma, ulusal ekonomi ve toplum yaşamı açısından vazgeçilmez olmasına dayanılarak, sektördeki güven eksikliğinin giderilebilmesi amacıyla mevduata getirilen devlet güvencesidir. Mevduata güvence getiren siyasi irade, sektörün mevduat sigortası yönetimini gerçekleştirmekle görevli bir kamu kurumu oluşturulması gerektiğine karar vermiş ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunu kurmuştur.

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun görev alanı, bankacılık sektöründe faaliyette bulunan ve yükümlülüklerini yerine getirmeyerek Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu kararı ile faaliyetine son verilerek yönetimi Fona devredilen bankaların yönetim ve denetimidir. Fon, yönetim ve denetimi kendisine devredilen bankaların mali dengelerinin yeniden sağlanması, yeniden yapılandırılması ve bu bankaların satışının yapılmasıyla görevli bir kamu kurumudur. Fonun görev alanına giren konularla Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun görev alanı arasında doğrudan bir ilgi bulunmamasına rağmen iki kamu tüzel kişiliği tek tüzel kişilik gibi teşkilatlandırılması ve Fonun Kurumun bir hizmet birimi olarak düşünülmesi Kurumun temel görevlerinde aksamalara neden olmuştur. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun asli görevi, kesintisiz olarak etkin bir gözetim ve denetim sistemi oluşturarak bankacılık sektörünün güven ve istikrarını sağlamak ve ihtiyaç duyulan düzenlemeleri yapmaktır. Kurumun temel görev alanının dışına çıkması asli görevlerinde aksamalara neden olacaktır ve olmuştur.

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun yönetimi ile ilgili olarak, “Fon, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunca hazırlanacak Fon Yönetmeliği dahilinde Kurum tarafından idare ve temsil olunur. Fonun karar organı, Kurul Başkanı, İkinci Başkan ve Kurulun kendi üyeleri arasından seçeceği üç üye ile Kurulca belirlenecek Fon Başkan Yardımcısı ve Kurum Başkan Yardımcısından oluşan Fon Yönetim Kuruludur(Ban.K.m.15/4)” hükmü karşısında Fonun bağımsız bir kamu tüzel kişiliğine sahip olduğunu söylemek oldukça zor olmaktaydı.  Fonun yönetim organının Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu tarafından oluşturulmasının yanında, Fon mevcudunun kullanılış usul ve esasları ile bu Kanunla Fona verilen yetkilerin kullanılmasına ilişkin usul ve esaslar  Fon Yönetmeliğinde gösterilir(Ban.K.m.15/4-II) şeklindeki düzenlemeyle de ayrı bir kamu tüzel kişiliğine sahip  bir kamu kurumu, BDDK’na bağlı bir  tasfiye birimi haline getirilmişti.

 

 

B-GETİRİLEN YENİ DÜZENLEME

5020 sayılı Kanunla getirilen düzenlemeyle Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun ayrı kamu kurumları oldukları gerçeğine uygun bir düzenleme getirilmiştir. Yeni düzenlemeye göre Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun karar organı Fon Kurulu olacaktır. Fon Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu üyelerinin katıldığı ve atamalarda bulunduğu  bir karar organı olmaktan çıkarılarak bağımsız kamu tüzel kişiliğine uygun hale getirilmiştir.

Yeni düzenlemeye göre, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun karar organı Fon Kuruludur. Fon Kurulu, ilgili bakanın önerisi üzerine Bakanlar Kurulunca atanan yedi üyeden oluşur. Bakanlar Kurulu, üyelerden birini başkan, birini de ikinci başkan olarak görevlendirir. Fon Kurulu başkan ve üyelerinin görev süreleri altı yıldır, Kurul başkan ve üyeleri gibi yemin etmedikçe göreve başlayamazlar. Görevleri sona erenler yeniden atanabilir. Kurul üyeliklerine hakim sınıfından atama yapılması halinde oluru alınır. Fonun genel yönetim ve temsiliyle Fon Kurulunca alınan kararların yürütülmesi Fon Kurulu başkanına aittir. Fonun merkezi İstanbul’dadır. Fon, ihtiyaç duyulması halinde Fon Kurulu kararıyla gerekli görülen yerlerde teşkilat kurabilir. Fon, daire başkanlıkları şeklinde teşkilatlanmış ana hizmet birimleriyle danışma, iç denetim ve yardımcı hizmet birimlerinden oluşur. Fon Kurulu, yetkilerini düzenleyici işlemler tesis ederek ve özel nitelikli kararlar alarak kullanır(Değişiklik K.m.20, Ban.K.m.15/10).

Yeni düzenlemeyle,  Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu ayrı kamu tüzel kişilikleri olarak kendi görevlerini yerine getirmek üzere yapılandırılmışlardır.  Yeni düzenlemeyle bankacılık sektöründe faaliyet göstermekle birlikte farklı nitelikte kamu kurumları olan BDDK ile TMSF arasındaki ilişkiler, görevlerin yerine getirilmesi sırasında bilgi alışverişi ve birikimlerinden faydalanma noktasında odaklanmaktadır(Değişik Ban. K.m.15/4-son).

Getirilen düzenlemeyle, Bankacılık sektörünün düzenlenmesi, denetlenmesi ve denetimler sonrasında bankacılık sisteminin, ulusal ekonominin ve kamu maliyesinin çıkarları gereği alınacak tedbirler konusunda görevlendirilmiş olan kamu tüzel kişiliklerinin görev karmaşası sona erdirilmiş  ve Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun öncelikli görevlerine yönelmesi sağlanmıştır. Bankacılık sektörünün niteliği bu sektörün özel olarak düzenlenmesini ve kontrol edilmesini gerektirmektedir. Bu kapsamda kurulmuş bulunan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, bankacılık sisteminin niteliklerine uygun olarak yapılanmak, gerekli gözetim ve denetim sistemlerini kurmak ver sektörün güven istikrarını sağlamak ve korumak için gerek duyulan önlemleri gecikmeksizin almak durumundadır. Bankacılık sisteminin düzenlenmesi, gözetim ve denetimi yerine bankacılık faaliyetlerinde bulunmak ya da yönetimi kamuya geçmiş bankaların tasfiyesi ile uğraşmak, duyarlı, kırılgan ve özel nitelikler taşıyan bir sektör üzerinde ekonomik kolluk görevi gören, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun görevi olmamalıdır.

4389 Sayılı Bankalar Kanununda getirilen yeni düzenlemelerden biri de, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun faaliyetleri ile ilgili olarak üçer aylık dilimler halinde yayınlayacağı raporlarla kamu oyunu ve yılda iki defadan az olmamak üzere özel gündemle toplanacak meclis plan ve bütçe komisyonunu  bilgilendirmekle görevlendirilmiş olmasıdır(Değişiklik K.m.20). 4389 Sayılı Bankalar Kanununda yapılan değişiklikle getirilen yeni düzenlemeyle Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna kamu oyunu ve yasamayı bilgilendirme görevi verilmişken, benzer bir görevlendirilme yasal olarak Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu açısından yapılmamıştır. Uygulamada her ne kadar, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu sürekli olarak kamu oyunu bilgilendirmekte ise de, bankacılık sisteminin ülke açısından taşıdığı önem ve sahip olduğu ayrıcalıklar açısından halkın temsilcilerini bilgilendirme görevi Kuruma yasal olarak verilmelidir.

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu[4] görevlerini yerine getirirken, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun çalışma yöntemlerine paralel olarak çalışmalarını yapmakla görevlendirilmiştir. Yapılanması, merkez ve taşrada kurulacak birimler ve benzeri konularda Fon Kurulu kararı ile gerekli çalışmalar yapılacaktır. Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun görev alanına giren konularda karar alma yetkisi, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunda olduğu gibi, Fon Başkanlığı ve Fon Kurulu tarafından birlikte kullanılmaktadır. Temel konularda alınacak kararlar ve Düzenlemeler Fon Kurulu tarafından gerçekleştirilirken, uygulamaya yönelik kararlar, işlemler ve eylemler Fon Başkanlığı tarafından gerçekleştirilmektedir.

 

 

 

2-İDARENİN YETKİLERİ AÇISINDAN DEĞİŞİKLER

4389 Sayılı Bankalar Kanununda 5020 sayılı yasayla gerçekleştirilen yeni düzenlemeyle, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Başkanlığının kullanmakta olduğu yetkilerde artış olmuştur. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu tarafından bankacılık faaliyetlerinde bulunma ve mevduat kabul etme izni kaldırılan bankaların hakim ortakları ve yöneticilerine karşı yürütülecek tahsil faaliyetlerinde yetersiz kalınması ve kamu oyunda hoşnutsuzluklar oluşması üzerine  bu düzenlemeler gerçekleştirilmiştir[5].

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunu yönetmekle görevli idari kurumun yetkilerinin artması sonucunu doğuran değişiklikler üç başlık altında incelenebilir. Fon Başkanlığının ve Fon Kurulunun sigorta fonunun yönetilmesine ilişkin yetkileri; bankacılık faaliyetleri üzerinde kullanılan yetkiler, yapılan denetimler ve alınması istenen tedbirler sonrasında mali dengesi düzelmeyen bankaların Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu kararı ile yönetimi Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna devredilen bankaların yönetimine ve bankacılık faaliyetlerinde bulunma ve mevduat kabul etme izni kaldırıldıktan sonra  fon zararlarının giderilmesi amacına yönelik olarak yapılacak takip ve tahsillere ilişkin yetkiler olarak gruplandırılabilir.

 

 

A-BANKACILIK FAALİYETLERİNE İLİŞKİN YETKİLER

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fon Kurulu, bankalarda bulunan ve zamanaşımına uğrayan, mevduat, emanet ve alacakların fona devredilmesine ilişkin esas ve usulleri düzenleme yetkisine sahiptir. Bankalar nezdinde bulunan her türlü mevduat, emanet ve alacaklar son işlem tarihinin üzerinden on yıl geçmekle zaman aşımına uğrarlar(Ban.K.m.10/4). Zaman aşımına uğramış hesaplarda bulunan mevduat, alacak ve emanetlerin fona gelir kaydedilmesine ilişkin yöntemlere ilişkin düzenlemeler Fon Kurulunca gerçekleştirilir.

 

B-FONUN YÖNETİLMESİNE İLİŞKİN YETKİLER

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Başkanlığı, mali dengesindeki sorunlar giderilemediği için yönetimi Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu kararı ile kendisine devredilen bankaların yönetim kuruluna atamalar yaparak mali dengesinin düzeltilebilmesi için gereksinim duyulan, bankanın kurulacak ya da istekli bir başka bankaya satılması da dahil, bütün tedbirleri almakla görevli ve yetkilidir(Ban.K.m.14/5). Mali dengesi alınacak tedbirlere rağmen düzelmeyen bankaların bankacılık faaliyetlerinde bulunma izninin kaldırılmasını Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulundan istemek, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Başkanlığının yetkileri arasındadır.

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, yönetimi kendisine devredilen bankaların hissedarlık haklarını, Fon Kurulunca belirlenen süre içerisinde, sermaye durumu dikkate alınarak bulunacak bedeli hissedarlara ödemek suretiyle banka hisselerini devralma konusunda  yetkilendirilmiştir(Ban.K.14/5). Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, yönetim ve denetimi Fona devredilen bankaların garanti kapsamındaki borçlarının ödenmesi sonrasında ödeme yaptığı banka zararlarının karşılığı olan hisseleri, başka bir işleme gerek kalmaksızın yapılan ödemeye paralel olarak, devralmaya yetkilidir.

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, yönetimi kendisine devredilen bankanın, mali sistemde güven ve istikrarın sürdürülmesi açısından, Fon Kurulunca gerekli görülen hallerde gerekli tedbirleri almakla yükümlü ve yetkilidir(Ban.K.14/6-b). Alınacak tedbirlerle yönetimi Fon Başkanlığına devredilen bankaların mali dengesinin düzeltilmesi sağlanarak, kamu maliyesine ağır yükler getirmesinin önlenmesi amaçlanmaktadır. Yönetimi Fona devredilen bir bankanın mali bünyesinin güçlendirilmesi sağlanarak sisteme kazandırılmasında, sisteme duyulan güvenin devam ettirilmesi ve mevduat güvencesi nedeni ile kamu maliyesine gelecek ekonomik yüklerin önlenmesi açısından, zorunluluk vardır.

 

C-TAKİP VE TAHSİL FAALİYETLERİNE İLİŞKİN  YETKİLER

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, Fon alacaklarının tahsilini kolaylaştırmak açısından geniş yetkilerle donatılmış ve bu yetkiler 5020 Sayılı Değişiklik yasası ile artırılmıştır. Fon, Bankalar Kanunuyla, “alacağının tahsili bakımından yarar görmesi halinde ve Fona borçlu olup olmadıklarına bakılmaksızın; hisseleri kısmen veya tamamen kendisine intikal eden bir bankanın yönetim ve denetimine sahip olduğu iştiraklerinin, bu bankanın yönetim ve denetimini doğrudan veya dolaylı olarak tek başına veya birlikte elinde bulunduran tüzel kişi ortaklarının, gerçek ve tüzel  kişi  ortaklarının   yönetim  ve denetimini doğrudan ya  da  dolaylı olarak  tek başına veya birlikte elinde bulundurdukları şirketlerin ortaklarının, bu şirketlerde sahip oldukları hisselerinin tamamına ve/veya bir kısmına ilişkin temettü hariç, ortaklık hakları ile bu şirketlerin yönetim ve denetimini devralmaya ve şirket ana sözleşmesinde belirlenen yönetim, müdürler ve denetim kurulu üyelerinin sayılarıyla bağlı kalmaksızın ve imtiyazlı hisselere dayanılarak atanıp atanmadıklarına bakılmaksızın görevden almak ve/veya üye sayısını artırmak ve/veya eksiltmek suretiyle bu kurullara üye atamaya yetkilidir. Fonun yönetim ve denetimine sahip olduğu şirketlerin ve/veya bu fıkra uyarınca yönetimini ve denetimini devir aldığı şirketlerin, Fon tarafından atanan yönetim, müdürler ve denetim kurulu üyeleri ile Fonun atadığı bu yöneticiler tarafından şirketi temsil ve ilzam ile yetkili kılınan genel müdür, genel müdür yardımcısı ve müdür gibi şirket çalışanları, bu şirketlere Fon tarafından yönetim ve denetim kurulu üyeleri ile müdürlerin atanmasından sonra, bu bentte sayılan gerçek veya tüzel kişilere ait şirket hisselerinin ve/veya bu hisselerle orantılı aktiflerinin satışı ve bu satışlardan elde edilen tutarları Fon alacaklarına mahsup etmeye veya şirketlerin kamu borçları ve/veya Sosyal Sigortalar Kurumuna borçları ile sair borçlarını ödemede kullanmaya ve bu işlemler ile ilgili kararlar almaya  yetkilendirilmiştir”(Ban.K.m.15/7).

Fona borçlu olup olmadığına bakılmaksızın  ortaklık haklarının kullanımının Fon Başkanlığınca devralınacağı hükmü, bankacılık sektöründe yaşanan yolsuzluklar üzerine gerçekleştirilmiş bir düzenlemedir. Bankaların yönetimi Fon Başkanlığına devredildiği anda sınırsız mevduat garantisi nedeni ile ortaya çıkabilecek zararın boyutunun tam olarak ortaya konulamaması nedeni ile bir tedbir olarak bu düzenleme getirilmiştir. Bankaların yönetimlerinde etkinliği bulunan hissedarların ve yöneticilerin yetkileri kötüye kullanarak bankacılık sistemine ve kamu maliyesine zarar verecek davranışlar içerisinde olmaları durumunda,  sahip oldukları şirketlerdeki hisselerinin yönetimine  ve diğer haklarına, kar payları hariç olmak üzere, tedbiren el konulması yerinde olmuştur. Hukuki bakımdan yerinde olmayan düzenleme; Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun hissedarların hisselerini satarak elde ettiği gelirlerle şirketin kamu, SSK ve diğer borçlarını ödemesi ve bu ödemeyi mevduat fonu kapsamında bulunan zararlardan mahsup etmemesidir. Şirket hissedarlarının onayı olmaksızın hisse satışı yapılması ve bu satıştan elde edilen gelirlerin sigorta fonuna olan borçlardan düşülmeyip şirketin, kamu, SSK ve diğer borçlarının ödenmesinde kullanılması, hukuki açıdan, doğru bir uygulama değildir. Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Başkanlığının şirketin kendine olan borçlarının dışında kalan borçları ödemek gibi bir yükümlülüğü bulunmadığı gibi, hissedarların onayı bulunmadan bu borçların ödenmesi de doğru değildir.

 

3-YAPTIRIM  HÜKÜMLERİ AÇISINDAN DEĞİŞİKLİKLER

4389 Sayılı Bankalar Kanununda 5020 Sayılı Kanunla yapılan değişikler arasında, yaptırım hükümleri kamu oyu açısından dikkat çekici ve caydırıcı olmuştur[6]. Yasaya getirilen değişiklerde yer alan yaptırım hükümleri; malvarlığına yönelen yaptırımlar ve cezai yaptırımlar olarak iki başlıkta toplanabilir.

 

 

 

A-MALVARLIĞINA YÖNELİK YAPTIRIMLAR

Malvarlığına yönelik yaptırımlar, yönetimi Fona devredilen ya da bankacılık faaliyetlerinde bulunma izni kaldırılarak tasfiye sürecine giren bankaların yönetim ve denetimlerini doğrudan ya da dolaylı olarak ellerinde bulunduran kişilerin kamu maliyesine vermiş oldukları zararlar nedeni ile kendilerinin ve yakın çevresindeki kişilerin malvarlıklarına ilişkin olarak düzenlenmiş bulunan yaptırımlardır. Bu kapsamda, Bankalar Kanununda belirtilen, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun  belirlediği tedbirleri almayan  ya da gerekli tedbirleri almasına rağmen mali dengesi düzelmeyen bankaların yönetiminin ve denetiminin Fona devredilmesi durumunda ve/veya bankacılık faaliyetlerine devam etmesi durumunda ekonomide ciddi zararlara neden olacak bankaların  tasfiye sürecine girmeleri durumunda, bankaların yönetim ve denetimini doğrudan ya da dolaylı olarak ellerinde bulundurdukları ispatlanan kişilerin ve çevrelerinin mallarına mahkeme kararı ile el konulması hükmü getirilmiştir.  Getirilen yeni düzenlemeye göre  el konulma durumu,  “1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu ile bu Kanun uyarınca banka tarafından yetkili mercilere beyan edilen sigortaya tabi tasarruf mevduatı tutarı ile Fon tarafından tespit edilen tasarruf mevduatı tutarı arasında bir fark bulunması halinde, bu fark nispetinde bankanın yönetim kurulu ve kredi komitesi başkan ve üyeleri ile genel müdür, genel müdür yardımcıları, imzaları bankayı ilzam eden memurları ve şube müdürleri ile yönetim ve denetimini doğrudan  veya dolaylı olarak tek başına veya birlikte elinde bulunduran ortaklarının, kendilerine, eşlerine ve çocuklarına ait bankalar ve banka dışı mali kurumlar ile diğer gerçek ve tüzel kişiler nezdindeki, kiralık kasa mevcutları da dahil olmak üzere, hak ve alacakları, döviz tevdiat hesapları ve limitli ve limitsiz kredi kartı ve ATM kartları hesapları dahil tüm banka hesaplarının dondurulmasına, kara, hava ve deniz taşıtları dahil her türlü taşınır ve taşınmaz mal, kıymetli evrak ve yurt içi veya yurt dışı Hazine bonosu, Devlet tahvili, hisse senedi, yatırım fonları katılım belgeleri gibi diğer menkul değerlerle, bağımsız ticari işletme, fabrika ve tesisler, bu tesislerin işletilmesine yönelik marka ve lisans hakları, kamu imtiyaz sözleşmelerinden doğan televizyon kanalı, elektrik santralı gibi bir tesisin kurulması ve işletilmesi yetkilerini veren lisans, ruhsat ve işletme hakları ile bu tesisleri lisans hakkı ile veya lisans hakkı bulunmadan işleten ve kuran şirketlere ait hisse senetleri, hak ve alacakların üzerindeki tasarruf yetkisinin tamamen veya kısmen kaldırılmasına, belirtilen tüm mal, kıymetli evrak, nakit ve diğer değerlerin zaptına ve/veya resmi sicillerdeki kayıtları üzerinde ihtiyati tedbir konulmasına, bunların bir tevdi mahalline yatırılmasına ve hak ve alacakların üzerine diğer tedbirlerin konulmasına, bunlardan elde edinilmiş her türlü taşınır ve taşınmaz mal, hak ve alacaklar ile kıymetli evrak, nakit, bir tesisi işletme ve kurma hakkı veren marka  ve  lisans  hakları,  bu  tesisleri lisans  hakkı  ile veya lisans hakkı bulunmadan işleten, kuran ve hak sahibi niteliğini haiz şirketlere ait hisse senetleri hakkında belirtilen tedbirlerin alınmasına, Fon avukatının veya Bankalar  Kanununa göre Hazine alacağı sayılan alacaklara ilişkin olarak Fon avukatının ve/veya Fonda görevlendirilen Hazine avukatının talebi üzerine ilgili bankanın merkezinin bulunduğu yerdeki sulh ceza hakimi, yargılama sırasında ise mahkeme tarafından karar verilir(Değişiklik K.m.27, Ban.K.m.Ek.1-II.F). Getirilen yeni düzenlemeye göre, TMSF de, bankacılık sektörünün denetlenmesi hükümleri ve tasarruf mevduatına ilişkin hükümler çerçevesinde, mahkeme kararı olmaksızın yasada düzenlenen malvarlığı üzerine tedbir koyma işlemlerini, mevduata ilişkin bildirimlerle gerçek mevduat arasında fark bulunması nedeni ile mevduat sigortasının zarara uğratılması durumlarında gerçekleştirebilecektir(Değişiklik K.m.27, Ban.K.m.Ek.1-II.F).  Mahkeme tarafından ya da Fon tarafından doğrudan tedbir konulmasına yönelik hükümler, yukarıda sayılan kişiler adına hareket eden veya onlar hesabına kendi adına para, mal veya hak edinen kişiler hakkında da uygulanır. Bu düzenlemeyle, banka sahiplerinin ve çalışanlarının, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunu zararına yol açacak faaliyette bulunmalarının önüne geçilmek istenmiştir. Sigorta kapsamında bulunan mevduatla ilgili yanlış bilgi verilerek Fonun zarara uğratılması durumunda ise, sorumların mal varlıklarından bu zararın karşılanması amacıyla malvarlığına tedbir konulması öngörülmüştür.

5020 Sayılı Değişiklik Kanunu ile getirilen bir diğer düzenleme de ise,“Temettü hariç ortaklık hakları ile yönetim ve denetimi Fona intikal eden ve/veya bankacılık işlemleri yapma ve mevduat kabul etme izin ve yetkileri ilgili Bakan, Bakanlar Kurulu veya Kurul tarafından kaldırılan bankalar ile tasfiyeleri Fon eliyle yürütülen veya Fon tarafından tasfiye işlemleri başlatılan bankaların hakim ortakları, bankanın yönetim kurulu üyeleri, genel müdür, genel müdür yardımcıları ve bunların eş ve çocukları ile evlatlıklarının, bunların diğer kan ve kayın hısımlarının ve imzaya yetkili banka mensuplarının kendi aralarında veya üçüncü kişilerle yaptıkları taşınır ve taşınmaz rehni, ipotek, üst hakkı, intifa hakkı ve oturma hakkı gibi her türlü sınırlı ayni hak tesisine ilişkin sözleşmeler ile kara, hava ve deniz taşıtları gibi taşınır ve yalı, villa, ada, site, tüm eklentileri ile çiftlik gibi taşınmaz adi ve hasılat kira sözleşmeleri, taşınır veya taşınmaz mal finansal kiralama, uydu ve kablolu yayın kanalı kullanma hakkı, televizyon kanalı ile gazetelerin yayım hakkı, marka ve lisansı devir ve kullanma hakkı veren sözleşmeleri, idare ve hizmet vekaleti ile Avrupa Birliği standartları üzerinde prim ödemek suretiyle yapılan hayat, bireysel emeklilik, ihtiyarlık ve sağlık sigorta sözleşmeleri ve limitli veya limitsiz kredi kartı ile ATM kartı sözleşmeleri ile münferit veya karşılıklı verilen banka teminat mektupları, kabul kredileri ve avaller geçersiz sayılır. Bu sözleşmelerden elde edilen tüm maddi menfaatlerin Fona intikal eden alacaklar bakımından açılmış veya açılacak davalarda mahkemece doğrudan Hazineye ayni veya değer olarak verilmesi veya ödenmesine karar verilir” (Değişiklik K.m.27, Ban.K.m.Ek.2) hükmü yer almaktadır. Bu düzenlemenin amacı da, banka sahiplerinin ya da yönetim ve denetimi dolaylı olarak elinde bulunduran kişilerin, banka çalışanları ile birlikte bankacılık faaliyetleri kapsamında bulunan hukuki işlemlerle bankanın mali dengesinin bozulmasının, bozulmuşsa da TMSF’nin zararlarının önüne geçmektir.  5020 Sayılı Yasayla getirilen yaptırımlar içerisinde hukuki yaptırımların kamunun zararlarının önlenmesi ve karşılanması açısından  caydırıcı olduğu açıktır[7].

Bankaları kullanarak kamunun zarar görmesine neden olan sorumluların ve yakınlarının mal varlıklarına tedbir olarak el konulması yerinde olmuştur. Ancak, mülkiyet hakkın üzerinde oldukça geniş sınırlamalar getiren  yen düzenlemeyle getirilen tedbirlerin TMSF tarafından doğrudan alınması yönünde bir uygulamanın idarenin keyfiliğine yol açma riski büyüktür. TMSF tarafından Bankalar Kanununda yer alan hükümler çerçevesinde mal varlığına el konulan girişimcilerin uğrayacakları maddi ve manevi zararlar büyük olacak ve telafisi tam olarak olanaklı olmayacaktır. Bu nedenle, yargı kararı olmadan bankaların mali dengesinin bozulmasına neden olan kişilerin ve yakınlarının mal varlıklarına el konulması hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmayacaktır.

5020 Sayılı Kanunla getirilen yeni düzenlemeyle, bankaların yönetim ve denetimlerini doğrudan ya da tek başına elinde bulunduran kişilerle sorumlu banka çalışanlarının, Merkez Bankası Kanunu ve Bankalar Kanunu uyarınca sigortaya tabi mevduatla ilgili olarak eksik bilgi vermeleri  ve resmi mercilerin kayıtları ile banka kayıtları arasında fark bulunması nedeni ile Fonunun zarara uğratılması ve yaptıkları hukuki işlemlerle bankanın mali dengesinin bozulmasına neden olan kaynak aktarımı yaparak zarar doğmasına neden olmaları durumunda, kendilerinin ve yakınlarının mal varlıklarına yargı kararı ile el konulmasını düzenleyen hükümler yerinde ve kamu yararını gerçekleştirmeye elverişlidir.

 

B-CEZAİ YAPTIRIMLAR

4389 Sayılı Bankalar Kanununda 5020 Sayılı Kanunla getirilen cezai hükümler açısından en dikkat çeken değişiklik,  batan bankaların hakim ortaklarının neden oldukları zararlarla ilgili olarak zimmet suçundan yargılanmalarıdır. Yeni getirilen düzenlemeyle hakim ortakların bankaları kullanarak kamuya vermiş oldukları zararlar nedeni ile verilecek zimmet suçunun cezası da arttırılmıştır. Yapılan yeni düzenlemenin gerekçesi, banka çalışanlarının küçük görevi kötüye kullanmaları nedeni ile ağır cezalar almalarına karşılık, bankaları kullanarak ülke ekonomisine ve kamu maliyesini ağır zararlar veren, hatta banka kaynaklarını diğer şirketlerine ya da yakınlarının üzerine aktararak hukuk dışı yollarla zenginleşen kişilerin suçlarının cezasız kalması nedeni ile kamu vicdanında oluşan rahatsızlıklar gösterilmiştir[8].  Hükümet gerekçesinde yapılan bu değişikliğin, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu alacaklarının tahsili konusunda büyük kolaylıklar sağlayacağı ifade edilmiştir. Yeni düzenlemeyle,  özel düzenlemeye tabi ve yasal olarak diğer ticari şirketlere göre ayrıcalıkları bulunan bankaların yönetimlerinde hakim durumda bulunan kişilerin, bu durumlarını kullanarak kamu maliyesini zarara uğratmaları durumunda, hukuki ve cezai yaptırımlar öngörülerek, bankacılık sektörüne tanınan ayrıcalıklara, özellikle de, sınırsız mevduat garantisi uygulamasına uygun bir dengelenme sağlanmıştır. Bankacılık sektörünün özel ayrıcalıklarla donatılmasına karşın, bu ayrıcalıkların kötüye kullanılmasını önlemeye yönelik hükümlerin eksikliği ulusal ekonomi ve kamu maliyesi açısından ağır zararlara yol açmıştır[9].

5020 sayılı Değişiklik Yasasının getirdiği yeni düzenleme, “Fon alacaklarından; temettü hariç ortaklık hakları ile yönetim ve denetimi Fona intikal eden ve/veya bankacılık işlemleri yapma ve mevduat kabul etme izin ve yetkileri Kurul tarafından kaldırılan bankalar ile tasfiyeleri Fon eliyle yürütülen veya Fon tarafından tasfiye işlemleri başlatılan bir bankanın; hukuken veya fiilen yönetim ve denetimini elinde bulunduran yönetici olsun veya olmasın gerçek kişi ortakların 15/a maddesinde sayılan fiiller sonucu bankanın kaynaklarını, bankanın emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye düşürecek şekilde doğrudan veya dolaylı olarak kendilerinin veya başkalarının menfaatlerine kullandırmakla bankayı her ne suretle olursa olsun zarara uğratarak kendilerinin veya başkalarının malvarlığının artışına neden olmaları zimmet olarak kabul edilir. Bu fiilleri işleyenler hakkında on yıldan yirmi yıla kadar ağır hapis ve yirmi milyar liradan seksen milyar liraya kadar ağır para cezasına hükmolunur. Ayrıca, meydana gelen zararın Hazine alacağı olarak müteselsilen ödenmesine karar verilir” hükmünü içermektedir(Değişiklik K.m.25, Ban.K.m.22/4).  5020 Sayılı Değişiklik Kanununda, Türk Ceza Kanununda(TCK) yer alan basit zimmet suçuna ilişkin düzenlemelerde öngörülen yaptırımlardan daha ağır yaptırımlar getirilmiştir[10].

Bankanın yönetim ve denetimini elinde bulunduran gerçek kişilerin zimmet suçundan yargılanabilmeleri için;

a)Bankanın yönetiminin ilgili idari merciler tarafından Fona devredilmesi ve/veya bankacılık yapma izninin kaldırılarak bankanın tasfiye sürecinde olması,

b)Sanık konumundaki gerçek kişinin, hissedar olmasa dahi bankanın yönetim ve denetimini fiilen elinde bulundurduğunun ispatlanması,

c) Bankaların yönetim ve denetimini fiilen elinde bulundurdukları ispat olunan gerçek kişilerin, “Bankaların yönetim ve denetimini doğrudan veya dolaylı olarak elinde bulunduran ortaklarının kendi lehine kullandıkları her türlü banka kaynakları ve her ne ad altında olursa olsun kendilerine ait yurt içi ve yurt dışı şirket, finans kuruluşu, off-shore bankalara aktardıkları banka kaynakları ile eşleri, çocukları ve evlatlıkları ve bunların diğer kan ve kayın hısımları adına açılmış krediler ile bunlara aktarılan her türlü kaynak aktarımları veya bankaların hakim ortaklarının kendilerine veya şirketleri ile iştiraklerine rayiç bedelin  altında ve muvazaalı yapılmış tüm devir ve temlikler, üçüncü kişilere yapılmış her türlü taşınır ve taşınmaz rehni ve ipotek gibi sınırlı ayni haklar ve bunlardan elde edilen nemalar, iştiraklerine ve bağlı şirketlerine ayni bankanın el değiştiren ortaklarının birbirlerine verdiği krediler ile aynı şekildeki bankaların karşılıklı birbirlerine verdikleri krediler, bankaya ve grup şirketlerine yüksek bedelle satılmış tüm mal, hisse ve hizmetlerden veya bunlardan ve benzerlerinden elde edilen nemalar, uzun süreli kiralama veya finansal kiralama yolu ile kendisine aktarılan kaynak ve hizmetler, bankanın yönetim ve denetim döneminde  yeterli  ticari faaliyeti olmaksızın kaynak aktarımı amacıyla kurulmuş şirketlere verilen krediler ile bunlara aktarılan kira ve hizmet bedellerindeki nemalar, yurt dışı banka ve finans kuruluşları ile yapılan inançlı işlemler yolu ile aktarılan her türlü kaynaklar, bankalarının off-shore bankalarındaki  yargı kararları nedeniyle ödedikleri mevduatları ve off-shore  bankaların bankaya izinli veya izinsiz aktardığı off-shore mevduatlar,  bankanın yönetim kurulu ve kredi komitesi başkan ve üyeleri ile genel müdür, genel müdür yardımcıları, imzaları bankayı ilzam eden memurları, müdürlerinin kendileri, eşleri ve çocukları, evlatlıkları ile bunların diğer kan ve kayın hısımlarına aktarılan her türlü kaynakların tümü”, banka kaynaklarını, bankanın emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye düşürecek şekilde  yetkilerini doğrudan ya da dolaylı kötüye kullandığının tespit edilmesi gerekir.

Yönetimi Fona devredilen ve/veya bankacılık izni kaldırılarak tasfiye sürecine giren bir bankanın yönetim ve denetimini doğrudan ya da dolaylı olarak elinde bulundurduğu  ve bu durumu kanunda sayılan şekilde kötüye kullandığı ispat edilen kişiler zimmet suçundan mahkum olurlar.

Bankaların yönetim ve denetimini doğrudan ya da dolaylı olarak ellerinde bulunduran kişilerin işledikleri zimmet suçunun ceza hukuku açısından incelenmesi yapılmamış sadece değişiklikler kapsamında belirtilmiştir.

 

4-YARGI YERLERİ VE YARGILAMAYA İLİŞKİN DEĞİŞİKLİKLER

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun var olan kamu tüzel kişiliğine uygun olarak, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumundan, bağımsız özerk bir kamu kurumu olarak yapılandırılmasının doğal sonucu olarak, yargı yerleri ve yargılamaya ilişkin değişiklikler gündeme gelmiştir.  Getirilen yeni düzenlemeler yargılama usulü, görevli yargı düzeni ve görevli/yetkili yargı yerine ilişkin değişikliklerdir.

A-YARGILAMAYA İLİŞKİN DEĞİŞİKLİKLER

4389 Sayılı Bankalar Kanuna, 5020 Sayılı Değişiklik Kanunu ile getirilen yeni usul kuralına göre,  Fon tarafından Bankalar Kanununda denetlemelere, bankalardaki hakim durumların kötüye kullanılmasına, mevduat sigortasına ve hazine alacağına ilişkin düzenlemelerle bankalarla ilgili bireysel sorumluluklara ilişkin hükümler çerçevesinde açılmış ve açılacak davalar ile temettü hariç ortaklık hakları ve/veya yönetim ve denetimi Fona intikal eden ve/veya bankacılık işlemleri yapma ve mevduat kabul etme izin ve yetkileri ilgili Bakan, Bakanlar Kurulu veya Kurul tarafından kaldırılan bankalar ile tasfiyeleri Fon eliyle yürütülen veya Fon tarafından tasfiye işlemleri başlatılan bankalar tarafından eski yöneticiler ve denetçiler aleyhine aslen açılan ve/veya külli halef sıfatı ile takip edilen ve/veya Fon tarafından kanuni halef ve/veya devir alanı ve temellük eden sıfatı ile takip edilen şahsi sorumluluk davalarında ispat külfeti davalılara aittir(Değişiklik K.m.23, Ban.K.m.17/a). Yeni düzenlemeye göre, bireysel sorumluluk davalarında iyi niyetli ya da suçsuz olduğunu, bir kastının bulunmadığı ispatlama görevi davalılara aittir. Bankalar Kanununda gerçekleştirilen düzenlemeyle ispat külfeti yer değiştirmiştir. İddia sahibi iddialarını ispatlamakla yükümlüdür şeklindeki genel ispat kuralının değiştirilerek, davalıların kendilerini temize çıkarmalarının istenmesi hukuken isabetli olmamıştır.

Getirilen yeni düzenlemeyle, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu kararları ile miktarı beş yüz milyar Türk Lirasını aşan Fon Kurulu kararları aleyhine açılacak idari davalarda Danıştay’ın özel görevli yargı yeri olduğu hükme bağlanmış ve yürütmenin durdurulması talebinin kabul veya reddi kararına yapılan itirazların karara bağlanmasından önce, tarafların istemi üzerine duruşma  yapılmasına karar verilebilir hükmü getirilmiştir(Değişiklik K.m.24, Ban.K.m.20/5). BDDK Kurulu ya da Fon Kurulu kararlarının ülkenin ekonomik yaşamına olan etkisinin boyutu dikkate alındığında tarafların, yürütmenin durdurulması talepleri üzerine verilen kararlarla ilgili olarak yapacakları itirazın karara bağlanmasından önce istemeleri durumunda duruşma yapılarak iddialarını sözlü olarak da  idari yargı yerine anlatmaları olanağı getirilmiştir.

BDDK Kurulu kararları ve Fon Kurulunun konusu belli bir parasal değerin üzerinde  bulunan kararlarına ilişkin açılacak davaların acele işlerden sayılarak çözüme kavuşturulması da 5020 Sayılı Değişiklik Kanunu ile getirilmiş bir yeni düzenlemedir(Değişiklik K.m.24, Ban.K.m.20/5). BDDK ve TMSF’nun düzenleme ve denetlemekle bulundukları bankacılık sektörünün ülke ekonomisi açısından taşıdığı önem nedeni ile sektörde duraksamalara ve sorunlara neden olma olasılığı bulunan kararlarla ilgili idari yargı yeri kararlarının ivedilikle alınmasında kamu yararı olduğu açıktır.  Yeni düzenleme kamu yararının gerçekleşmesi açısından yerinde bir düzenleme olmuştur.

 

B-YARGI YERLERİNE İLİŞKİN DEĞİŞİKLER

5020 Sayılı Kanunun getirdiği en önemli değişikliklerden birisi, BDDK’nın yönetim ve temsili altında bulunan TMSF’nin  özerk bir kamu kurumu olarak yeniden düzenlenmesidir(Değişiklik K.m.20, Ban.K.m.15/3). Yeniden düzenlenen TMSF, önemli kararlarını Fon Kurulu tarafından almakta mevduat sigortası fonunu yönetmektedir. Fon Kurulu tarafından alınan ve miktarı belli bir değeri aşan kararlarla ilgili olarak açılacak idari davalarda görevli idari yargı yeri Danıştay olarak düzenlenmiştir(Değişiklik K.m.24,Ban.K.m.20/5). Fon Kurulunun belli bir değeri aşan kararlarına  ilişkin idari davaların ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da görülmesi yerinde olmuştur. BDDK Kurul kararlarına karşı ilk derece idari yargı yeri olarak Danıştay’ın öngörülmüş bulunması durumuna paralel bir düzenleme getirilmiştir. Fon Kurulu kararlarının etkisi nedeni ile Danıştay’da görülmesi yerinde bir düzenlemedir.

5020 Sayılı Değişiklik Kanunu ile 2575 Sayılı Danıştay Kanununa getirilen yeni düzenlemeyle, Danıştay 10.Dairesinin görevi yeniden düzenlenmiştir. Yeni düzenlemeye göre, “Onuncu Daire;

a) Türk parasının kıymetini koruma mevzuatından,

b) Bankalar Kanunundan,

c) Sermaye Piyasası Kanunundan,

Doğan dava ve işler ile idare mahkemeleri arasında görev ve yetkiye ilişkin uyuşmazlıklarda ve bağlı davalarda merci tayinine ve vergi davalarına bakan dava daireleri hariç diğer dava dairelerinin görevi dışında kalan uyuşmazlıklara ilişkin dava ve işleri“ çözümlemekle görevlendirilmiştir(Değişiklik K.m.10, Danıştay K.m.34). Danıştay dava dairelerinden birinin mali piyasalarla ilgili olarak uzmanlaşmış bir idari yargı mercii olarak düzenlenmesi isabetli olmuştur. Çünkü, mali piyasaların ülke ekonomisi açısından taşıdığı önem nedeni ile bu davaların uzmanlaşmış bir yargı yeri tarafından çözüme kavuşturulması yerinde olacaktır.

 

SONUÇ

5020 Sayılı Değişiklik Kanunu ile 4389 Sayılı Bankalar Kanununda yapılan değişikliklerle;

a)Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun sahip olduğu kamu tüzel kişiliğine uygun olarak yeniden yapılandırılması sağlanmış ve bir başka kamu tüzel kişiliği tarafından yönetilme ve temsil edilme durumuna son verilmiştir. Özerk bir kamu kurumu olarak, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun yönetilmesi Fon Başkanlığına bırakılmış, görev ve sorumluluğuna uygun yetkilerle donatılmıştır.

b)Yönetimi Fona devredilen ve/veya bankacılık faaliyetlerinde bulunma izni Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu tarafından kaldırılan bankalarla ilgili olarak ortaya çıkan Fon zararlarının karşılanabilmesi, borçluların ödemeye zorlanması amacıyla hukuki ve cezai yaptırımlar getirilmiştir. Getirilen ceza düzenlemesi ile, bankacılık sektöründe görev yapan sektör çalışanları ile banka hissedarları arasında var olan eşitsizlik durumu ortadan kaldırılmış ve sektör çalışanları ve hissedarları  kanun önünde eşit hale  getirilmişlerdir. Banka hissedarlarının bankaların mali dengelerini hukuk dışı yollarla  bozmaları durumunda bu davranışları zimmet olarak kabul edilmiş ve cezalandırılması öngörülmüştür.  Zimmet suçu banka sahipleri açısından nitelikli zimmet suçuna benzer bir şekilde düzenlenmiş ve on yıldan yirmi yıla kadar ağır hapis cezası getirilmiş olması yerinde olmuştur.

Hukuki yaptırımlarda ise, banka sahipleri ile birlikte bankaların yetkili çalışanlarının, Tasarruf Mevduatına ilişkin  kasten yanlış bildirimde bulunmaları ya da bu kişilerin bankacılık faaliyetleri kapsamında bankanın mali dengesini olumsuz etkileyecek uygulamalar yapmaları durumunda meydana gelen kamu zararlarının karşılanması amacıyla mahkeme kararı ile bu kişilerin ve yakınlarının mal varlıklarına el konulabilmesi olanağının getirilmesi yerinde olmuştur. Ancak, el koyma yetkisinin Bankalar Kanununda belirlenen şartlarda TMSF’na da tanınması yerinde olmamıştır.

Getirilen hukuki ve cezai yaptırımlar, banka sahiplerinin ve çalışanlarının kamu maliyesine verdikleri zararı tam olarak olmasa da tazmin etme ve kamu vicdanını tatmin etme işlevini yerine getirmeye elverişlidir.

c)TMSF’na karşı açılacak davalardan belli bir değerin üstünde bulunan Fon Kurulu kararlarına karşı Danıştay’da dava açılacak olması uygun olmuştur. Ayrıca, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu kararları ile Fon Kurulu kararlarına karşı Danıştay’da açılacak davaların acele işlerden sayılarak çözüme kavuşturulması yerinde olmuştur.

Mali piyasaların bir bütün olarak düşünülerek, ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da açılacak davalara bakmakla yetkili idari dava dairesinin tek daire olarak belirlenmesi de, mali piyasaların denetiminde uzmanlaşma sağlayacağından dolayı yerinde bir düzenleme olmuştur. Danıştay’da ilk derece mahkemesi olarak açılacak davalarda hedeflenen uzmanlaşmanın benzerinin, yapılacak bir düzenlemeyle, genel yetki kuralına göre idare mahkemelerinde açılacak idari davalarda da sağlanması yerinde olacaktır. BDDK, TMSF  vb. kurumlarla ilgili olarak açılacak idari davaların, bu kurumların merkezlerinin bulunduğu Ankara İdare Mahkemelerinden birinde çözüme kavuşturulacağına ilişkin  İ.Y.U.K.’a eklenecek  özel bir yetki kuralı  kamunun yararına olacaktır. Ayrıca, mali piyasalara ilişkin davaların bütününün acele işlerden sayılması sektörün duyarlılığı açısından gerekliliktir. Çünkü, mali piyasaların, düzenlenmesi, gözetimi ve denetiminde sorumlu kurumların işlemleri ve eylemlerine karşı açılacak idari davaların uzmanlaşmış bir yargı yerinde ve öncelikle çözüme kavuşturulması, mali piyasaların olumsuz etkilenmesinin ve özel ya da kamusal zararların doğmasının veya zararın boyutunun büyümesinin önüne geçeceğinden, yerinde olacaktır



*Yrd.Doç.Dr. Kocaeli Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku ABD Öğretim Üyesi

[1] Ülkemizde yaşanan bankerlik olayları, off-shore bankacılığı sorunları, Kasım-2000 ve Şubat-2001 Bankacılık krizleri gibi yaşanan olumsuz olaylar, tasarruf sahiplerinin bankalara ve bankacılık sistemine olan güvenlerini derinden etkilemiştir.

[2] 12.12.2003 Tarihinde kabul edilmiş ve 26 Aralık 2003 tarih ve 25328 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir.

[3] Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun ve Tasarruf  Mevduatı Sigorta Fonu olarak iki ayrı kamu tüzel kişiliğinin, iç içe geçmiş bir yapılanmayla Fon Başkanlığının Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumuna bağlı bir daire başkanlığı haline getirilmesi ve Kurumun görev alanının genişletilmesi ile kendinden beklenen hizmetleri ve görevleri yerine getiremeyeceği eleştirilmiştir. Bu konuda bakınız. Çolak, N. İlker, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu ve ABD Örneği, Ankara 2003, s.173-176. Etkin bir gözetim sistemi kurularak bankacılık sisteminin kontrol altında tutulması gerektiği konusunda bakınız. a.g.e.s,224,225.

[4] Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu,  bankacılık sektöründe faaliyette bulunan bankaların mevduatlarına ilişkin olarak getirilen devlet güvencesi nedeni ile bankaların mevduat sigortasına katılım paylarından ve benzeri gelirlerden oluşan ve bankaların mevduat sahiplerinin haklarını ödeyememesi durumunda devreye girerek hak sahiplerine ödemelerde kullanılan değerlerden oluşmaktadır. Belli bir ekonomik değer topluluğunu ifade etmek üzere kullanılan Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu ifadesinin bu değerleri korumak, geliştirmek ve yönetmekle görevli kamu kurumunun adı olarak da kullanılması yerinde değildir.  Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunu yöneten idari kurumun adının Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu Başkanlığı olarak ifade edilmesi karışıklıkları önleyecektir.

[5] 5020 Sayılı Kanununun genel hükümet gerekçesinde, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna ilişkin düzenlemelerin kaynağında, mevduata getirilen sınırsız devlet garantisi nedeni ile ortaya çıkan olumsuzlukların, kamu maliyesine getirilen yüklerin etkili olduğu belirtilmiştir.  5020 Sayılı Yasanın 20.maddesi gerekçesinde ise,  bankaların yönetim ve denetimini elinde bulunduran hakim hissedarlarla, üst düzey yöneticiler, yardımcıları ve imzaları bankayı bağlayan memurların neden oldukları zararların tahsil edilmesi amacıyla kendilerine karşı yürütülecek takip faaliyetlerinde yasal dayanak yokluğu nedeni ile kamu maliyesine ağır yükler geldiği vurgulanarak Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun yetkilerinin sorunları çözecek şekilde yeniden düzenlendiği ifade edilmektedir.

[6] Kamu oyu, bankaların yönetim ve denetimini doğrudan ya da dolaylı olarak elinde bulunduran kişilerin ülke ekonomisi ve kamu maliyesine vermiş oldukları zararların yaptırımsız kalmasından duyduğu rahatsızlık nedeni ile getirilen yaptırımları olumlu karşılamıştır. Caydırıcılıkla ilgili açıklamalar  için 8 nolu dipnota bakınız.

[7]Sigorta kapsamında bulunan mevduata ilişkin bilgi verme yükümlülüğüne aykırı davranılması ve mevduat miktarının TMSF’na bildirilenden fazla olması durumunda aradaki fark nedeni ile doğan zararın sorumluların mal varlığından karşılanmasına ilişkin getirilen düzenleme yerinde olmuştur. yine bankanın denetimini doğrudan veya dolaylı olarak, elinde bulunduran kişilerin, yönetim kurulu üyelerinin genel müdür ve yardımcılarının yaptıkları hukuka aykırı işlemlerle bankaların mali dengelerin bozulmasına neden oldukları tespit edilmesi durumunda, kendilerinin ve  yakın akrabalarının  mal kaçırma olanağı verecek her türlü işlemleri geçersiz  sayılır ve bu değerlerin hazineye ödenmesine karar verilmesi kamu zararlarını azaltacaktır. Ancak, burada yapılmaması gereken, yeni getirilene yaptırımların geçmişe etkili olarak uygulanmasıdır.  Suç ve cezalarda kanunilik ilkesine aykırı bir uygulamayla, yeni düzenlemenin geçmişe yürür şekilde uygulanması hukuka aykırı olacaktır.

[8] 5020 Sayılı Değişiklik kanununun hükümet gerekçesinde kamu oyunun batan bankalar konusundaki hoşnutsuzlukları vurgulanarak bu değişikliklerin yapıldığı vurgulanmıştır. Bu yolla konun önünde eşitlik kuralına uygunluk sağlanmış olmaktadır.

[9] Bankacılık sektöründe faaliyette bulunan şirketlerinde hakim durumda bulunan kişiler, etkinliklerini kullanarak kamu maliyesinde on milyarlarca dolar zarara neden olmuşlardır. Bankacılık sektöründe yaşanan olumsuzlukların ulusal ekonomide oluşturduğu zararların boyutu tam olarak bilinememekle birlikte, kamu maliyesine verilen zararlardan daha fazla olduğu kabul edilmektedir. 5020 Sayılı Değişiklik Kanunu ile getirilen hukuki ve cezai yaptırımların yasama gündemine geldiği andan itibaren, iflas eden ya da yönetimi Fona devredilen bankaların hakim ortağı yada sahibi olan kişiler, idare ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna olan borçlarının yapılandırılması ve bir ödeme planına bağlanması konularında görüşmeler yapmışlar ve Fona olan borçlarını ödemeyi garanti etmişlerdir. Bu süreçte ve Değişiklikler yasalaştıktan sonra, Fona olan borçlarını ödemeye yanaşmayan banka sahipleri üzerinde cezai ve hukuki yaptırımlar uygulanmıştır. Bu konuda ayrıntılı yorumlar ve haberler, yazılı ve görsel medyanın 15.2.2004 tarihli yayınlarında yer almıştır.

[10] TCK m.202, suçlunun basit zimmet suçunda altı ile on iki yıla kadar ağır hapisle cezalandırılacağını belirtmektedir. Buna karşı nitelikli zimmet suçunda ise ceza on iki yıldan başlayarak verilmektedir. Bankalar Kanununda yapılan değişiklikle getirilen düzenlemeye göre ise, bankaların hakim ortaklarının, yönetici olsun olmasın fiilen bankanın yönetim ve denetimini ellerinde bulundurmaları şartıyla on yıldan yirmi yıla kadar ağır hapis cezası ile cezalandırılacaklardır.